En la forma en que está organizado el Sistema Educativo Nacional, se clasifica a los sujetos en dos grandes grupos: el primero lo conforman los que actualmente están estudiando en algún plantel y que además han cursado su educación básica en la edad normativa hasta los 14 años.
En el segundo grupo están los que han cumplido 15 años o más pero que nunca asistieron a una escuela; los que no han terminado sus estudios de educación básica en las edades normativas, por lo que si desean continuar aprendiendo deben hacerlo en un subsistema no escolarizado y de menor calidad.
El actual concepto de rezago educativo se instituyó a partir de 1993, cuando se establece en México la obligatoriedad de la secundaria para toda la población, como parte de la educación básica. El término mismo de rezago tiene una cierta connotación despectiva y si quieren continuar estudiando ahora tendrán que conformarse con una educación que tiene menos recursos, donde no siempre hay recintos educativos con infraestructura adecuada y que tampoco cuenta con docentes profesionalmente competentes. Es decir, un tipo de educación remedial o compensatoria.
Como se ha mostrado en capítulos anteriores, varias causas influyeron en la creación de un subsistema educativo para jóvenes mayores de 15 años y adultos. Entre ellas el crecimiento demográfico, principalmente entre 1940 y 1980, la dispersión en pequeñas comunidades, tanto urbanas como rurales, así como la pobreza en la que viven y la lengua que hablan; su situación de inestabilidad en el empleo, migración o discapacidad. El conjunto de estos elementos fue suficiente para desarrollar un sistema educativo que fuera más apropiado para esta población.
Ante la complejidad del fenómeno del rezago educativo en México, se promulgó la Ley Nacional de Educación de Adultos, que data de 1975. En este ordenamiento se establece que
[…] la educación general básica para adultos forma parte del sistema educativo nacional y está destinada a los mayores de quince años que no hayan cursado o concluido estudios de primaria o secundaria. La educación para adultos es una forma de la educación extraescolar que se basa en el autodidactismo y en la solidaridad social como los medios más adecuados para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura y fortalecer la conciencia de unidad entre los distintos sectores que componen la población.
Como órgano operativo de la ley, en 1981 se creó el Instituto Nacional de Educación para los Adultos (INEA), como organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios que tiene por objetivo promover, organizar e impartir educación básica para la población en situación de rezago escolar; coordina un sistema educativo de alcance nacional que busca vincular e integrar esfuerzos de toda la sociedad en la prestación de servicios educativos para el desarrollo de las personas a partir de una perspectiva de formación permanente para la vida y el trabajo.
El INEA funciona jurídicamente bajo el principio de solidaridad social, organiza sus actividades a partir de convocar a la participación comunitaria y social voluntaria para ofrecer los servicios educativos. La atención educativa opera a partir de círculos de estudio, puntos de encuentro y plazas comunitarias y es facilitada por asesores educativos voluntarios.
Efectividad del INEA
Al cumplir 30 años el INEA (1981) hace un balance en el que destaca que en ese lapso ha logrado que más de 20 millones de mexicanos mayores de 15 años concluyan su educación básica (660 mil como promedio anual). Si bien en términos porcentuales el rezago ha disminuido desde la creación del INEA de 66 a 40% en 2010; en términos del número de personas ha crecido de 25 millones a casi 32.
Aunque la labor del INEA ha tenido facetas destacadas y por ello ha recibido reconocimientos internacionales, en materia de cobertura de la población en rezago educativo, éste persiste en niveles inaceptables. Incluso, en los últimos años su eficiencia terminal se ha visto disminuida y ha llegado en algunos años a lograr solamente una tercera parte o 50% de eficiencia que en el año de referencia, en este caso el año 2012, como se puede observar en el cuadro 8.
Cuadro 8. México: población atendida por el INEA en sus diferentes niveles entre 2000 y 2012
Pero, en cualquier caso, la capacidad de atención del INEA a su población objetivo es muy limitada. En los últimos cuatro años sólo ha podido atender anualmente a una proporción de jóvenes y adultos que va de 7 a 10% de la demanda real, es decir, la población escolar que está registrada en algún programa del instituto, y que no necesariamente obtiene un certificado.
Específicamente en 2010, el instituto atendió, sin necesariamente certificar, a 1.2 millones de personas en rezago que representan sólo 6% de su demanda real. De acuerdo con la tendencia inercial, sólo saldrán del rezago educativo, en el mejor de los casos, entre 350 mil y 400 mil personas al año: los que gradúe el INEA, los que fallecen o los que salen del país.
En 2010 el INEA ejerció 1 870 millones de pesos. El INEA señala que el promedio nacional del costo por alumno es de 5 400 pesos, pero varía de una entidad a otra.12
No obstante las dimensiones del rezago educativo, el presupuesto del INEA se ha visto reducido consistentemente durante los últimos años como parte del gasto en educación, pues si en 2003 representaba 0.397%, para 2010 bajó a 0.212%.
Evaluación del desempeño del INEA
Existen algunos rasgos de la educación de adultos que es necesario conservar. Entre ellos está su orientación prioritaria a los sectores en pobreza del país, y la flexibilidad que permite que las personas estudien a su propio ritmo.
Pero a sus enormes deficiencias presupuestales habría que agregar otras que obstaculizan seriamente el funcionamiento de este instituto. Existen críticas serias sobre el desempeño del INEA planteadas tanto por investigadores de prestigio como de organismos públicos encargados de la evaluación de la política social, como es el caso del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL):
[…] desafortunadamente, las políticas adoptadas, sobre todo en las últimas décadas, han adolecido de serios desenfoques, burocratismos e irrelevancia financiera.
La creación del INEA sistematizó algunas acciones y dio mayor visibilidad política a este tema, pero en cierta forma agravó la situación, a causa de la uniformidad de las fórmulas empleadas, a la baja calidad de los agentes educativos, a las prácticas de corrupción y sobre todo a la persistente renuencia de la institución a ser evaluada externamente (Latapí, 1998: 70).
Este juicio se complementa con una evaluación de carácter técnico elaborado por el CONEVAL titulada “Seguimiento a aspectos susceptibles de mejora derivados de evaluaciones externas 2007” en la que examina diversos rubros del desempeño del instituto. A continuación se resumen algunos de sus resultados.
Coordinación del sistema de educación de adultos
• La normatividad y los mecanismos para garantizar el compromiso de las entidades federativas con la educación de los adultos resultan insuficientes, lo que se traduce en diferentes alcances de las responsabilidades de las instancias operativas estatales.
Cuadro 9. Presupuesto original INEA VS gasto en educación y PIB, millones de pesos
• No existe un sistema para dar seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones ni para comunicarlas a los funcionarios de las entidades federativas.
• Si bien existe vinculación y contactos con otras instituciones y programas gubernamentales, éstos no han sido cabalmente aprovechados para mejorar la cobertura del programa.
Planificación de los servicios
• No existen procedimientos estandarizados para la promoción de los servicios del INEA y para la atracción de sus solicitantes. Por ello, las decisiones sobre a qué grupos dirigir la promoción pueden depender de factores casuísticos y circunstanciales.
• Los datos recabados por el Sistema Automatizado de Seguimiento y Acreditación son limitados para caracterizar el perfil socioeconómico de sus beneficiarios. Se pierde la oportunidad de contar con información valiosa para mejorar la focalización del programa y evaluar su impacto.
• El programa no ha profundizado en la focalización de su población objetivo, por lo que ésta no se diferencia suficientemente de su población potencial. Es poco viable que el INEA pueda cubrir a una población objetivo de más de 24 millones de personas.
Personal docente
• La atención de los beneficiarios se realiza por personal que, en general, carece de un perfil adecuado para aplicar el Modelo Educativo para la Vida y el Trabajo (MEVYT).
• Existe una escasa permanencia laboral de los asesores, lo que limita su conocimiento del MEVYT, así como los beneficios de su capacitación.
Evaluación de programas
• No se cuenta con una evaluación a profundidad del impacto del MEVYT en la formación de competencias para la vida y el trabajo, ni de sus efectos sobre el bienestar de los educandos.
• No se realiza un seguimiento a las personas registradas inactivas, por lo que se carece de información valiosa para entender los motivos de su inactividad.
• El programa carece de análisis de costo-beneficio de sus servicios, diferenciados por estrategia y tipo de población.
El INEA como institución pública no escapa a las contradicciones que supone el funcionamiento de una institución de Estado que debe cumplir una función que, de antemano, rebasa sus posibilidades; sin embargo, debe justificar su gestión y acción ante una tarea difícil, compleja, pero no imposible. Para avanzar consistentemente en su misión encomendada, habría que empezar por aceptar evaluaciones externas y, desde luego, ejercer la autocrítica.
12 Educación a debate, Primer portal periodístico dedicado a la educación, Héctor Rojas. Lunes 3 de enero de 2011, Afecta rezago educativo a 33 millones de mexicanos.