Organización estructural del Sistema Educativo Mexicano

Artículo 3º. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado —Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios—, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.

Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.

Los datos examinados en el apartado anterior destacan sobre todo la necesidad de expandir y distribuir con mayor equidad y calidad la oferta educativa existente en México. Sin embargo, la sola multiplicación de centros escolares y otras infraestructuras educativas no agota las posibilidades de atención a poblaciones marginadas del proceso educativo en distintos tipos y niveles escolares. El debate y la experiencia internacional en torno a esta problemática ofrecen variantes y alternativas de intervención que se relacionan con la organización estructural del sistema educativo y que toman en cuenta la duración de los ciclos, las edades de ingreso y egreso a los distintos niveles, así como las articulaciones entre éstos para facilitar procesos de retención y transición escolar.

Este apartado consta de dos secciones. En la primera se hace una descripción de la organización estructural del sistema educativo mexicano. En la segunda se resume el análisis comparativo de estructuras educativas de otros sistemas nacionales seleccionados.

Estructura del Sistema Educativo Nacional (SEN)

Tipos, niveles y grados

En la Ley General de Educación se establecen tres tipos de educación: básica, media superior y superior.

La educación básica está integrada por tres niveles: preescolar, primaria y secundaria. En sus tres grados, en la educación preescolar se atiende a niños de tres a cinco años.1 El nivel primaria tiene seis grados. De acuerdo con los datos oficiales incorpora a niños de seis a 12 años. La conclusión de este nivel se acredita mediante un certificado oficial que constituye un requisito indispensable para ingresar a la secundaria. La educación secundaria se imparte en tres grados. Da cobertura a jóvenes de 13 a 15 años. Su conclusión también se acredita mediante certificado oficial que es requisito imprescindible para ingresar a la educación media superior. De acuerdo con el artículo tercero de la Constitución y con la Ley General de Educación los tres niveles de educación son obligatorios, y por lo tanto, la cobertura tendría que ser universal.

La educación media superior comprende el nivel bachillerato y la educación profesional técnica. El bachillerato se imparte generalmente en tres grados, aunque existen programas de estudio de dos y de cuatro años. El certificado de bachillerato es obligatorio para ingresar a la educación de tipo superior. En la educación profesional técnica existen programas de dos hasta cinco años, aunque la mayoría son de tres grados. Se orienta a la formación para el trabajo técnico y casi todos los programas son de carácter terminal.2 El artículo tercero de la Constitución establece que este tipo educativo es obligatorio a partir del 9 de febrero de 2012 y plantea “lograr la cobertura total en sus diversas modalidades en el país a más tardar en el ciclo escolar 2021 a 2022”.3

La educación de tipo superior se conforma por tres niveles: técnico superior, licenciatura y posgrado. El técnico superior se orienta a la formación de profesionales capacitados para el trabajo en un área específica. Los programas son de dos años, son de carácter terminal y no alcanzan el nivel de licenciatura. Ésta forma profesionistas en diversas áreas del conocimiento con programas de estudio de cuatro años o más. Se imparte en instituciones universitarias, tecnológicas y de formación de maestros y es de carácter terminal. Los estudios de bachillerato son obligatorios para ingresar a cualquiera de estos dos niveles.

El posgrado incluye los estudios de especialidad, maestría y doctorado. Está orientado a la formación de investigadores y profesionistas con alto grado de especialización. El posgrado tiene como requisito obligatorio de ingreso la licenciatura y se acredita con el título de especialidad, maestría o doctorado.

Opciones y modalidades

Además de los tres tipos ya analizados, el SEN incluye otras opciones educativas. La educación inicial atiende a niños de 45 días de nacidos a menores de cuatro años. La educación especial atiende a personas con discapacidades o a aquellas que tienen aptitudes sobresalientes. Finalmente, la educación para adultos orientada a personas de 15 años o más que no han cursado o concluido la educación básica. Esta opción comprende a la alfabetización, la educación primaria, la secundaria y la formación para el trabajo.

El Sistema Educativo Nacional también se divide en modalidades acordes con distintos métodos de enseñanza. Éstas son: escolarizada, no escolarizada y mixta. La presencial tiene la mayor cobertura. A cada alumno se le asigna un plantel y cubre un programa de estudios durante el calendario oficial de actividades. Las modalidades no escolarizada y mixta, se imparten como enseñanza abierta o a distancia de forma no presencial o parcialmente presencial.

Sostenimiento y administración del sistema educativo nacional

El primer párrafo del artículo tercero establece con claridad el derecho de todo individuo a recibir educación, así como la responsabilidad del Estado en la impartición de los tipos de educación básica y media superior y la naturaleza obligatoria de los mismos. De acuerdo con la fracción quinta de éste artículo,

[a]demás de impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos a incluyendo la educación inicial y a la educación superiora necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura…4

A partir del enunciado anterior resulta evidente que la responsabilidad del Estado se vuelve ambigua en lo relativo a la educación inicial y a la superior, así como en lo referente a la investigación científica y tecnológica, la cultura y las artes.

La Secretaría de Educación Pública (SEP) es el organismo responsable de la impartición y regulación de la educación pública, a nivel de la federación. La Ley General de Educación establece que

corresponde a la federación la función normativa de la educación básica y normal, definir lineamientos, planes y programas, en concurrencia con las autoridades educativas locales; conformar el calendario escolar y la elaboración y producción de libros de texto gratuitos, así como la planeación y evaluación nacional (Lujambio, Ciscomani y Freyre, 2011).

A partir de la descentralización, elevada a rango constitucional en 1993, existen organismos responsables de los servicios de educación en las entidades federativas. A las autoridades educativas locales, les corresponde “la prestación de los servicios de educación inicial, básica, especial y normal, así como la capacitación, actualización y superación profesional de maestros de educación básica” (Lujambio, Ciscomani y Freyre, 2011). Los municipios pueden también proveer educación de los tres tipos y en cualquier modalidad. En el D.F., sin embargo, la educación básica y la normal son administradas y atendidas por la SEP.

La SEP también ha transferido a las autoridades locales la educación profesional técnica, el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (Conalep) y el sistema del Colegio de Bachilleres además de los servicios de Formación para el Trabajo y la educación superior. Con este fin se crearon los Organismos Descentralizados de los Gobiernos Estatales (ODES), con financiamiento federal y estatal. La educación media superior, superior y de formación para el trabajo federalizados se agregan a los que con anterioridad ya existían en los propios estados.

Los cambios estructurales en el sistema educativo mexicano en los últimos 25 años han sido relativamente limitados. Entre los cambios recientes destaca la descentralización de los servicios educativos a la entidades federativas en 1993. También la obligatoriedad de la secundaria, en ese mismo año, así como la del preescolar de tres años en 2003 y la del bachillerato en 2011.

Análisis comparativo internacional

En la actualidad existe una amplia diversidad en los sistemas nacionales de educación del mundo. Ésta se deriva de distintas tradiciones históricas, trayectorias, modelos y enfoques de la organización educativa. La variedad también refleja distintas concepciones y políticas educativas asumidas por los gobiernos, para atender necesidades internas, para articular los sistemas a las prioridades y proyectos de desarrollo nacional y para adecuarlos a las dinámicas internacionales emergentes.

Aunque es un rasgo común la división de los sistemas en educación básica, media y superior, en realidad cada uno de estos tipos educativos está organizado según distintas pautas temporales, enfoques curriculares, niveles y modalidades de enseñanza. La enseñanza básica, por ejemplo, incluye modalidades de preescolar de uno, dos o tres años; la primaria de cuatro, cinco o seis años; la media puede comprender o no al bachillerato, tener enfoques generales, vocacionales o mixtos, incluir salidas terminales, y ser impartida en lapsos que van de los dos a los seis años. La educación superior también presenta una gran diversidad en aspectos tales como su orientación (general o profesional y disciplinaria), la duración de los ciclos de pregrado, grado y posgrado, los grados de flexibilidad curricular y movilidad y las fórmulas de certificación y acreditación de los estudios.

También son distintos los mecanismos de ingreso y de tránsito entre cada uno de los niveles y ciclos de los sistemas; la existencia de exámenes generales o institucionales para certificar los conocimientos de los estudiantes y los mecanismos para facilitar el acceso, la permanencia y el egreso de los alumnos. No menos diversidad existe en las plataformas institucionales de formación y actualización del magisterio; en los sistemas de evaluación de instituciones, docentes y estudiantes; en las formas de regulación normativa y operativa de los sistemas; así como en el terreno de las fuentes de financiamiento a los sistemas de educación, en particular en el nivel superior.

Existe una gran variedad de estructuras de la educación primaria y secundaria en el mundo, inclusive dentro de regiones con culturas e historias similares, como Europa, América Latina, o entre los países anglosajones. Difieren marcadamente en las edades de entrada, la duración de cada ciclo, y la diversidad de las opciones para los estudiantes. También hay diferencias entre el número de años escolares y de tipos educativos obligatorios. En estas divergencias no existe necesariamente alguna correspondencia con el nivel de desarrollo socioeconómico de cada país.

Educación primaria

Mientras en la mayoría de los países (127), la primaria empieza a los seis años, en Irlanda comienza a los cuatro y en Mongolia, a los ocho. Casi todos los sistemas de educación primaria duran cinco o seis años, aunque existe variación en la duración de la primaria, de tres años en Armenia, Rusia y Turkmenistán, hasta ocho años en Irlanda.

La duración de los estudios primarios está ligada a la edad de ingreso a los mismos y la distribución más común a nivel internacional es la de una duración de cinco o seis años con edad de ingreso a los seis. El siguiente cuadro da cuenta de la gran variabilidad entre países, con datos de la UNESCO de 2006.

Educación secundaria

A nivel secundaria, la diversidad es aún más marcada, tanto en estructura como en las distintas modalidades de estudio o entrenamiento vocacional disponibles. Mientras que en Finlandia y Dinamarca, los estudiantes asisten a un solo colegio del 1º al 9º grado para después optar por mayores estudios académicos o vocacionales, en Alemania la secundaria empieza en el 5º grado, cuando los padres de familia determinan el futuro escolar y laboral de sus hijos.

En América Latina algunos países dividen la secundaria en dos partes, mientras que en Argentina, los estudiantes cursan desde el 6º o 7º grado hasta el 12º grado en la misma escuela, aunque con cuatro sistemas escolares distintos. A su vez, en Estados Unidos la estructura de la secundaria varía por estado, y según la escuela; por ejemplo, mientras algunos alumnos asisten a la misma escuela del 5º a 12º grado, otros cambian entre el 6º y el 10º grado (cuadro 9).

Un estudio de Friedrich Huebler, investigador de UNICEF, también demuestra la gran diversidad de sistemas de educación secundaria en el mundo. Varía marcadamente la edad de entrada y de salida: en 102 de 206 países y territorios, los alumnos empiezan a los 12 años, y la duración varía entre cuatro años, en Gibraltar y Filipinas, y nueve, en Alemania y Eslovaquia (Huebler, 2007).

En el modelo más prevalente (55 países) los alumnos entran a la secundaria a los 12 años y terminan a los 18. En otros modelos comunes (25 países) los estudiantes empiezan a los 12 y terminan a los 17, mientras que en 21 países, empiezan a los 12 y terminan hasta los 19 (cuadro 10).

No obstante, los datos no reflejan en su totalidad la diversidad entre los modelos de secundaria, particularmente en lo que se refiere a si este tipo de educación se divide en una o dos partes, ya que para la UNESCO, la educación secundaria abarca también la media superior. Mientras que una mayoría de países divide la secundaria un dos partes, muchos otros ofrecen modalidades de estudios continuos para esa edad. Los datos tampoco reflejan las diferencias entre los distintos tipos de educación secundaria. En Estados Unidos, por ejemplo, la mayoría de estudiantes del nivel medio superior se ubican en escuelas denominadas comprehensivas (preuniversitarias), mientras que una minoría asiste a preparatorias vocacionales. En otros países, como Finlandia, casi la mitad (40%) opta por asistir a escuelas vocacionales a los 15 años, mientras que en Bélgica, España y Venezuela, los estudiantes aprenden juntos hasta los 15 años y después escogen un programa especializado y diversificado. Estos distintos caminos típicamente ofrecen títulos distintos, y depende del país qué tanta flexibilidad exista para después transferir créditos entre un modelo u otro.

Obligatoriedad

También existe en el mundo gran diversidad en el número de años escolares que son obligatorios. Por ejemplo, en Estados Unidos y Australia, cada estado o departamento determina sus políticas educativas, así como la estructura y contenido de la escuela. En general, se aprecia una tendencia hacia un mayor número de años obligatorios, sobre todo en países en donde la cobertura a nivel medio superior es aún limitada. En la última década, Chile, Argentina, Brasil, y más recientemente México, han legislado para hacer obligatoria la educación media superior. Otros países, como México y Perú, han incluido al nivel preescolar como obligatorio.

Cabe resaltar que, según una revisión de datos de la UNESCO y otras fuentes oficiales, México parece ser el país con más años obligatorios de escolaridad. En contraste con Argentina, Chile y Brasil, el porcentaje de alumnos que estudiaban en el nivel bachillerato en Mé­xico, en el momento de la reforma constitucional, también fue el más bajo; es decir, México requiere un mayor esfuerzo que esos países por cumplir con su propia reforma. En cambio, en Corea del Sur y Japón la educación media superior no es obligatoria, pero la mayoría de los estudiantes en esos países opta por cursarla e inclusive, más de 80% siguen a la universidad. El cuadro 4 demuestra la enorme diversidad en la duración y la edad de entrada de la educación obligatoria en el mundo. En 2006, 87 países tenían nueve o 10 años de escolaridad obligatoria, mientras que Angola sólo requería un año de escuela, otros (Bélgica, Alemania y los Países Bajos) fijaban 13 años como obligatorios. Con los cambios constitucionales de los últimos años, Argentina ahora requiere 13 años de escuela, Brasil 14 y México 15.

En este marco nos parece necesario que el plan incluya una reflexión acerca de las opciones alternativa de estructura que conviene considerar sustentada en una revisión sobre diversas experiencias internacionales contemporáneas. El objetivo de esta reflexión es establecer una o varias alternativas de modificación estructural de la organización educativa vigente en el país, y discutir sus condiciones de viabilidad, así como los restos, riesgos y ventajas que presentan.