Un importante hecho a notar es que, como sucede respecto a otras disposiciones constitucionales, en el caso del derecho a la educación se han establecido ideales que no corresponden necesariamente a la realidad social y económica del país.
Ejemplo de ello es la obligatoriedad de la educación —desde preescolar hasta media superior—; aun cuando una declaración como esa se encuentre establecida en una norma constitucional, esto no se traduce en que toda la población en edad de cursar tales niveles educativos en realidad lo haga. Lo anterior se debe en gran parte a la precaria situación económica y a la desigualdad que priva en amplios sectores de la población en los que, al no haber un ingreso familiar suficiente, se involucra a niños y adolescentes en el trabajo, descuidando o abandonando así sus estudios.
En este sentido, nos encontramos frente a problemas como la insuficiencia y deterioro de la infraestructura escolar, la alta deserción, los rezagos tecnológicos y la insuficiencia en la cobertura de la educación media superior y superior entre otros, que no pueden ser resueltos por la mera expedición de normas por bien intencionadas que éstas sean.
Por otro lado, ante la falta de cobertura y en ocasiones de calidad de la educación impartida por el Estado se ha creado una multiplicidad de instituciones privadas, sin embargo es de observarse que en la Ley General de Educación se establecen requisitos muy genéricos2 para el reconocimiento de validez oficial de estudios (RVOE) y la parte específica se encuentra en diversos acuerdos de la Secretaría de Educación Pública (SEP); asimismo hacen falta criterios cualitativos para la incorporación y revalidación de estudios.
Es necesario establecer mecanismos para la exigibilidad de la calidad educativa —tanto pública como privada—. Actualmente hay un vacío en cuanto a una instancia especializada ante la cual los ciudadanos puedan exigir el derecho a una educación de calidad.
Cabe señalar que la Ley General de Educación contempla los consejos de participación social con el objeto de fortalecer y elevar la calidad de la educación pública; sin embargo hasta ahora no han logrado convertirse en un factor decisivo mediante el que la sociedad pueda consolidar sus aspiraciones en la mejora de los servicios educativos.
En el caso de la educación superior, la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, que data de 1978, también hace referencias muy escasas a la educación impartida por los particulares y, de nuevo, queda todo sujeto a acuerdos de naturaleza administrativa.
Otro problema fundamental es que no se ha logrado el ideal del Constituyente Permanente de “unificar y coordinar la educación en toda la República”, pues vemos cómo en algunas entidades la educación recibe un apoyo gubernamental sobresaliente, mientras que en otras se evidencia el rezago educativo y el analfabetismo.
Pese a que la Constitución establece en los artículos 3o., fracción VIII,3 y 73, fracción XXV,4 que el Congreso tiene facultades para distribuir la función educativa entre la federación, los estados y los municipios, así como para fijar las aportaciones correspondientes a ese servicio público, ni la Ley General de Educación ni la Ley de Ciencia y Tecnología señalan en qué proporción debe contribuir cada uno de los órdenes de gobierno en el gasto público destinado a la educación, la ciencia y la tecnología, por lo que sería necesario discutir si a través de una ley general se puede determinar de manera precisa la forma en que éstos deben concurrir en el financiamiento de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura.
Es importante señalar que, entre los problemas que aquejan a la educación, especialmente a la de nivel superior, se encuentra el retraso en la entrega de recursos a las ies debido a la falta de una norma que prevea su entrega oportuna. Además éstas se ven afectadas por la inclusión de condicionamientos para el otorgamiento de fondos, los cuales podrían afectar su autonomía.
Un aspecto positivo que el Estado mexicano ha implementado en favor de la educación —a pesar de que no se ha concretado hasta ahora—, es el mérito de la legislación nacional al establecer mínimos para el gasto educativo y la investigación científica. Así, el artículo 25 de la Ley General de Educación, en su primer párrafo, establece que:
El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual que el Estado —Federación, entidades federativas y municipios—, destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a 8% del producto interno bruto del país, destinado de este monto, al menos 1% del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior públicas. En la asignación del presupuesto a cada uno de los niveles de educación se deberá dar la continuidad y la concatenación entre los mismos, con el fin de que la población alcance el máximo nivel de estudios posible.
Por su parte, el artículo 9 bis de la Ley de Ciencia y Tecnología, determina que:
El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la investigación científica y desarrollo tecnológico. El monto anual que el Estado Federación, entidades federativas y municipios destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no podrá ser menor a 1% del producto interno bruto del país mediante los apoyos, mecanismos e instrumentos previstos en la presente ley.
Cabe resaltar que el artículo 25 de la Ley General de Educación establece que al menos 1% del PIB se debe destinar a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior públicas. Sin embargo el artículo 9 bis de la Ley de Ciencia y Tecnología señala que el monto anual que el Estado —federación, entidades federativas y municipios— destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no podrá ser menor a 1% del pib; lo anterior lleva a confusión por no haber una definición precisa de lo que se entiende por gasto nacional y si el monto equivalente a 1% del PIB debe comprender o no a instituciones distintas a las ies públicas. Como es de observar, en el texto de la legislación vigente se hace referencia a conceptos distintos que provocan imprecisión y dan lugar a confusión y discrecionalidad para el financiamiento a la ciencia, la tecnología y la innovación.
Existe además en los hechos un problema de coordinación entre los distintos niveles de gobierno, ya que en el caso de las facultades concurrentes que contempla la Ley General de Educación se presentan frecuentes problemas para que se lleven a cabo las acciones de manera uniforme, por ejemplo en los programas para la formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica. Por lo anterior es necesario un análisis que permita ubicar los problemas operativos y de distribución competencial entre las entidades federativas, los municipios y la Federación.
Es necesario mencionar que la Constitución prevé en el artículo 3o. fracción VIII, que se establezcan sanciones para “los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas [a la función social educativa], lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan”; en la Ley General de Educación en efecto se contempla un capítulo referente a infracciones y sanciones, pero en la realidad nacional observamos de manera cotidiana múltiples casos en que se violan las normas en la materia (por ejemplo los obstáculos a la evaluación y la suspensión no autorizada de clases por mencionar algunos de los más frecuentes) y no se aplican las sanciones por las presiones de grupos fácticos de poder.
Un asunto toral es la ausencia de políticas transexenales que permitan tener una visión de largo plazo en materia educativa. En relación con esto, en el ámbito de la educación superior se ha planteado la necesidad de que existan erogaciones multianuales que permitan un financiamiento sostenido para las instituciones de educación superior, las cuales deben ir acompañadas de una planeación de largo plazo.
Por otra parte, cabe señalar que, pese a que la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional en Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal y su Reglamento prevén que la prestación de servicio social de estudiantes debe remunerarse, esto generalmente no se cumple o bien a los estudiantes se les otorga una beca o apoyo insuficiente.
En conclusión, la educación, como una función social de Estado que resulta esencial para las aspiraciones de progreso de cualquier nación, está necesariamente vinculada a la cultura de la legalidad y el respeto al Estado de derecho. Por ello las respuestas a los problemas de la educación no se encuentran tanto en la expedición de más normas, cuanto en la aplicación material e irrestricta de las mismas.
2 Artículo 55 de la LGE. Las autorizaciones y los reconocimientos de validez oficial de estudios se otorgarán cuando los solicitantes cuenten: I. Con personal que acredite la preparación adecuada para impartir educación y, en su caso, satisfagan los demás requisitos a que se refiere el artículo 21; II. Con instalaciones que satisfagan las condiciones higiénicas, de seguridad y pedagógicas que la autoridad otorgante determine. Para establecer un nuevo plantel se requerirá, según el caso, una nueva autorización o un nuevo reconocimiento, y III. Con planes y programas de estudio que la autoridad otorgante considere procedentes, en el caso de educación distinta de la preescolar, la primaria, la secundaria, la normal, y demás para la formación de maestros de educación básica.
3 Art. 3o., fr. VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la federación, los estados y los municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan.
4 Art. 73, fr. XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la federación, los estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma.