Diagnóstico

La materialización de las estrategias de este plan y el nivel de cumplimiento de las metas planteadas dependen de contar con la infraestructura física (edificios, instalaciones y equipamiento) adecuada, con suficiente cobertura, calidad, seguridad, funcionalidad, oportunidad, sustentabilidad y pertinencia. Se parte de la hipótesis de que la calidad de la educación tiene una estrecha relación con la calidad de la infraestructura física educativa.

La infraestructura física educativa del país se encuentra regulada por la Ley General de la Infraestructura Física Educativa (LGINFE), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de febrero de 2008. Por su carácter de “ley general”, es de observancia obligatoria en toda la República, en los tres órdenes de gobierno, tanto en el sector público como el privado. Sólo quedan exentas aquellas instituciones educativas autónomas.

En este capítulo se adopta la definición de infraestructura física educativa (INFE) que se consigna en el artículo 4º de la citada ley. Por lo tanto, en el término infraestructura física se incluyen los edificios, servicios, instalaciones y equipamientos educativos. Dentro de ellos se contemplan aquellos para la práctica del deporte con fines formativos y lúdicos, así como para la experiencia de actividades culturales.

La información pública sobre la cobertura, calidad, seguridad, funcionalidad, oportunidad, sustentabilidad y pertinencia de la infraestructura física educativa del país es muy escasa. En su mayoría, la información está altamente consolidada, lo que dificulta su análisis por tipo, nivel y modalidad educativa. En lo que sigue se presenta un diagnóstico de la normatividad, así como de la infraestructura en sí misma, a partir de datos públicos disponibles. Se incluyen también opiniones de los autores de este capítulo.

Normatividad

La infraestructura física es uno de los componentes del sistema educativo mexicano que cuenta con una ley específica que la regula. Entre otros temas, en la ley:

•   Se prevé la creación de programas compensatorios tendentes a ampliar la cobertura y la calidad de la INFE en regiones de mayor rezago educativo. Esta posibilidad se debe aprovechar para lograr la erradicación del rezago educativo planteado en el capítulo “Situación del rezago educativo acumulado en México (2010)” (p. 117).

•   Se crea el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) como autoridad normativa, consultiva, ejecutora, de certificación y capacitación en la materia. Sin embargo, el INIFED tiene un diseño incompleto como órgano regulador, ya que carece de facultades y herramientas para exigir el cumplimiento de sus normas, así como para sancionar su incumplimiento o no observancia.

•   Se establece la creación y actualización permanente de un sistema de información del estado físico de las instalaciones que conforman la infe. No obstante que el artículo 12º transitorio señala como obligación la elaboración de un diagnóstico, a cuatro años de publicada la ley, no se cuenta con dicho análisis de cobertura y calidad de la INFE.

•   Se le otorga al INIFED la posibilidad de obtener financiamiento alterno para el proceso de la INFE. Conviene señalar que la Ley de Asociaciones Público Privadas, publicada el 16 de enero de 2012, permite aplicar este esquema en proyectos de investigación aplicada o de innovación tecnológica.

•   Se contempla la constitución de institutos estatales de la INFE. Hasta el momento de escribir este capítulo faltaban los de Jalisco y Nuevo León.

A la fecha, el INIFED ha desarrollado normas mexicanas (sobre selección del terreno, calidad de la infe, supervisión de obra), así como normas y especificaciones para estudios, proyectos, construcción e instalaciones (habitabilidad y funcionamiento, seguridad estructural, instalaciones de servicio) (INIFED, 2012a).

A su vez, un análisis somero de esta normatividad indica ausencias importantes, como son normas sobre laboratorios docentes o instalaciones culturales y deportivas, así como falta de una visión del futuro de la infraestructura.

Al INIFED le corresponde establecer las bases para la implantación de los programas de certificación a nivel nacional. Si bien cada entidad federativa tiene la autonomía para la aplicación de los recursos relacionados con la INFE, el INIFED, como regulador establece los lineamientos generales, entre otros, para la certificación de la calidad de la INFE.

En el informe de autoevaluación correspondiente al ejercicio fiscal 2011, el INIFED señala la formalización de convenios con institutos estatales de 10 entidades federativas a través de los cuales se hicieron 6 250 diagnósticos (INIFED, 2012b).

Cobertura educativa

Durante el ciclo escolar 2011-2012, el Sistema Educativo Nacional brindó el servicio educativo a través de 255 515 planteles de los diferentes tipos y niveles educativos. La federación administró 15.9% de los planteles, 66.6% los gobiernos estatales y municipales, 16.6% lo hicieron los particulares, y el restante 0.9% fue administrado por instituciones de sostenimiento autónomo. Para el ciclo escolar 2012-2013 se estima que en México funcionen 256 664 planteles educativos (Presidencia, 2012). En la tabla 1 se presenta la distribución de escuelas y alumnos según el nivel escolar (SEP, 2011).

Calidad de la infraestructura educativa

En 2007 la Secretaría de Educación Pública (SEP) presentó el informe denominado Resultados del Diagnóstico de Inmuebles Escolares de la República Mexicana, en el cual se sistematizaron datos relativos a 165 540 planteles de primaria y secundaria evaluados durante el ciclo escolar 2004-2005. Los datos aquí consignados provienen de la nota informativa de un periódico de circulación nacional (Excélsior, 2009). Los principales resultados se resumen en la tabla 2. Los datos evidencian la poca atención que la INFE ha recibido, así como el deterioro y el rezago de un amplio porcentaje de las escuelas del país.

Estudios realizados recientemente indican que el uso de la energía eléctrica en escuelas es ineficiente, desde el punto de vista tecnológico como operativo, incluyendo los sistemas de iluminación que requieren aprovechar nuevas tecnologías; así como la falta de control para la operación de los equipos mientras no se imparten cursos, lo cual ocasiona consumos de energía innecesarios. Se identifican altos potenciales de ahorro alcanzando hasta 60% del costo de la energía. El pago de los servicios de energía no lo lleva cada escuela en particular, lo que ocasiona que no se tenga un conocimiento de cómo se consume la energía y cuánto cuesta (Ramos, 2012).

Funcionalidad y pertinencia de la infraestructura física educativa

Desde la perspectiva educativa, en los últimos 40 años se han generado las llamadas “tres olas”: la ola de la “eficiencia interna” (década de los setenta), la de la “eficiencia externa” (década de los noventa) y la de la “eficiencia para el futuro”, actualmente en boga (Cheng, 2005). Previo a esas décadas, la enseñanza estuvo centrada en el esquema “tradicional”. En el anexo 1 se describen los alcances de las “olas”.

En México, las dos primeras olas educativas fueron adoptadas de manera incompleta y desarticulada en todos los niveles. En el anexo 2 se presenta un censo de los materiales de las escuelas. De estos datos se puede advertir, de nuevo, el rezago de la INFE.

En el nivel preescolar las edificaciones son de baja calidad y no consideraron las condiciones climáticas. La infraestructura se limitó a agua entubada, drenaje y suministro de energía eléctrica. Las escuelas no cuentan con instalaciones adecuadas de juegos y espacios organizados para el deporte ni para actividades científicas o artísticas.

En primaria la situación no es diferente. Prevalece el salón rígido con pupitres, remanentes de la escuela tradicional. Respecto al equipamiento, la mayoría de las escuelas cuenta con un aula de cómputo, excepto en comunidades indígenas y rurales, sin infraestructura para desarrollar actividades de ciencias, de arte o deportivas.

La mayor parte del equipamiento, como el del proyecto Enciclomedia, está sin utilizar o en mal estado. En los últimos dos años del sexenio 2000-2006 se instalaron alrededor de 146 000 aulas en quinto y sexto grados de primaria para el programa Enciclomedia. El equipo incluía una computadora, un proyector, un pizarrón interactivo, una impresora, bocinas y otros equipos menores necesarios. Hacia finales de ese sexenio, se contrataron 41 000 más para secundaria, que incluían internet. Fue un proyecto de equipamiento que buscaba ser equitativo desde su inicio. Se equiparon casi todas las aulas de las entidades federativas que señalaron estar listas para recibir los equipos. Hubo incluso casos en que, por errores en la información enviada por las entidades, llegaron equipos a diversas aulas sin electricidad. También hubo algunas aulas que se electrificaron con celdas solares. Se avanzó de 7% de escuelas equipadas por la SEP a más de 90% de las que tenían aulas de quinto y sexto en condiciones físicas para equiparse.

La política tecnológica en la educación básica en este sexenio ha sido incongruente. Se propuso como meta llegar a 300 000 aulas equipadas; sin embargo, el programa terminará con muchos miles menos de las que se tenían al iniciar. Si bien en enero de 2007 el programa Enciclomedia era bien valorado por el gobierno federal, un mes después la Secretaría de Educación Pública canceló los contratos de equipamiento de secundarias que incluían internet, dejando más de 41 000 aulas abandonadas, muchas a medio equipar. A partir de esa decisión, el programa Enciclomedia prácticamente se abandonó. Los programas que sustituyen Enciclomedia, Habilidades Digitales para Todos-[HDT], y después Aula Base Telemática que, al momento —noviembre de 2012—, se ha postergado varias veces. Incluyen, entre otros, los mismos equipos que cancelaron. Las aulas hdt no llegan a 8 000.

Aunque el diseño original de Enciclomedia incluía internet, en 2003 se hizo un estudio que determinó que menos de 50% de las escuelas podría contar con él, por lo que se decidió que todo el sistema debía instalarse en el disco duro de la computadora. Sin embargo, las 125 000 aulas del modelo multianual de servicios estaban obligadas a tener la conectividad suficiente para reportar a la mesa de servicios si el aula funcionaba o no. De no funcionar o no encenderse por más de algunos días, los contratos con los integradores incluían una cláusula de penalización. Sin embargo, por falta de supervisión, los contratos no se aplicaron debidamente, de modo que se pagó por aulas que no funcionaban y, al terminar la vigencia de los contratos, miles quedaron abandonadas.

En la secundaria, además, se carece de laboratorios, o bien, éstos no poseen el equipamiento y los materiales necesarios. Los esfuerzos se han concentrado en la introducción de tecnologías de información y cómputo tanto para telesecundaria como para escuelas regulares. Sin embargo, la mayoría de esos proyectos, como el caso de Enciclomedia, no tuvo continuidad, a pesar de que varios de ellos eran casos de éxito, como el proyecto ECIT. En la tabla 3 se muestran los proyectos que se han desarrollado para primaria y secundaria y que han orientado la infraestructura con la que cuentan actualmente (Perrusquía y Gallegos, 2012).

En el bachillerato, debido a su diversificación en planes y programas de estudio, orientación y origen de financiamiento, hay grandes diferencias en instalaciones y recursos: persisten aulas rígidas, laboratorios separados de las aulas, al igual que las aulas de medios y, en su mayoría, con pocos espacios para el deporte y otras actividades. En los extremos se encuentran escuelas como los Colegios de Bachilleres, donde los laboratorios prácticamente han desaparecido y se han sustituido por simuladores, o como las preparatorias de la UNAM que cuentan con edificaciones de alta calidad, espacios deportivos y artísticos amplios y suficientes. En estas escuelas se han introducido las tecnologías de la información y comunicación (TIC) de manera extensa.

En las universidades las diferencias son grandes. En general, tienen edificaciones adecuadas pero su infraestructura en equipamiento y, sobre todo, la destinada a la investigación y la innovación son muy dispares. Existen desde universidades con infraestructura equiparable a las universidades de prestigio en el mundo, hasta aquellas con carencias muy importantes en aulas y laboratorios. Las TIC y la enseñanza a distancia han sido dos factores que se han desarrollado de manera notoria en los últimos años en este nivel de escolarización.

Inversión para la infraestructura educativa

En los últimos seis años la inversión federal en construcción, rehabilitación y mantenimiento de instalaciones, así como en equipamiento de infraestructura para educación, fue de poco más de 44 000 millones de pesos que representan 1% del total del gasto en educación. Más de 60% se ejerció mediante el Fondo de Aportaciones Múltiples. De acuerdo con resultados de revisiones de la Auditoría Superior de la Federación, las intervenciones adolecieron de planeación con la consiguiente mala calidad del ejercicio del gasto (Reforma, 2012).