Se requiere una gran inversión para cumplir dos de los propósitos expresados en este capítulo: i) eliminar el rezago en las condiciones físicas de la infraestructura, instalaciones y equipamiento de las escuelas; y ii) invertir en la construcción de nuevas escuelas. Un esquema de financiamiento novedoso para alcanzar ambos propósitos es a través de las asociaciones público-privadas, para lo cual se puede aplicar la recientemente aprobada Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP).
Si bien las instalaciones físicas de muchos inmuebles educativos existentes muestran fallas en sus esquemas de mantenimiento, mucho más críticos son todos los equipamientos de los mismos. Esto último se hace más palpable cuando se observa el gran número de escuelas equipadas con computadoras y equipo multimedia en el pasado reciente, que ya no están funcionando por falta de esquemas de operación y mantenimiento del equipo tecnológico. Lo mismo sucede con el equipamiento de laboratorios, de material didáctico, deportivo, sillas, pizarrones, etc., y también de consumibles.
El esquema de financiamiento a través de contratos de largo plazo de prestación de servicio es una opción real para resolver, ya sea la inversión para nuevas escuelas o para la modernización o rehabilitación de instalaciones existentes. Pero también lo es para resolver y garantizar la dotación de equipamiento, su reposición, modernización, su permanente y correcta operación y el adecuado mantenimiento del inmueble, durante el plazo de duración del contrato de prestación de servicios con el sector privado.
Un ejemplo específico: la Universidad Politécnica de San Luis Potosí
En el año 2006 se concursó el proyecto de prestación de servicios de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí (SHCP, 2005). El contrato incluyó la construcción llave en mano (diseño, construcción y equipamiento con todas las instalaciones, mobiliario, y equipos) de esta universidad. Incluyó el mantenimiento del inmueble y todo su equipamiento fijo durante 20 años, así como el mantenimiento de todo el equipo tecnológico y la actualización del mismo (cuando se vuelva obsoleto) durante este mismo periodo.
Los maestros, la enseñanza, los planes de estudio y todos los conceptos académicos son responsabilidad de las autoridades.
El prestador del servicio del Proyecto de Prestación de Servicios (PPS), es decir el contratista del mismo hizo la inversión de la construcción y el equipamiento, y mantiene el inmueble y sus correspondientes muebles; los mantendrá durante 20 años. Una vez que se venza ese periodo, el inmueble y todos sus muebles se revertirán y serán entregados en propiedad a las autoridades de la universidad.
La Universidad Politécnica no tuvo que desembolsar recurso alguno durante la construcción. Inició sus pagos al contratista una vez que entró en operación el inmueble, totalmente funcionando, en 2008. La Universidad Politécnica le paga al contratista por el servicio de tener disponible el inmueble bajo las condiciones de nivel de servicio preestablecidas, con pagos mensuales constantes, durante el periodo de los 20 años del contrato. Si el inmueble o sus muebles y su equipamiento no están disponibles bajo especificaciones preestablecidas, la Universidad Politécnica aplica al contratista multas que se descuentan del monto del pago mensual. La renovación o reposición del equipo tecnológico está incluido en el monto del pago mensual. Desde luego que también está incluida la inversión inicial (y su correspondiente financiamiento). Cada mes se califica la disponibilidad del inmueble para el pago del servicio. De esa manera toda la energía y la atención del contratista se concentran en tener la total disponibilidad del inmueble y de sus muebles.
En la práctica, a dos años de su puesta en operación con alrededor de 4 600 alumnos, utilizando intensivamente las instalaciones, éstas se encuentran en excelente estado. El cuerpo docente se concreta a enseñar y los alumnos tienen un alto aprovechamiento. El modelo ha probado ser exitoso.
La aplicación del modelo PPS a la rehabilitación o construcción de escuelas
La estructuración técnico-jurídica-financiera de un contrato PPS es costoso. Este esquema se aplica en proyectos de medianos a grandes, donde la inversión inicial sea idealmente de más de 500 millones de pesos (tomando como base 2012). Para aplicar este esquema en jardines de niños, primarias, secundarias, preparatorias y educación técnica superior, se deberán agrupar dichas instalaciones por regiones geográficas. Por ejemplo, se podría estructurar un PPS para construcción de nuevas escuelas y para la rehabilitación de las existentes, incluyendo todo el equipamiento, operación y mantenimiento a 20 años, para todas las primarias de una zona específica del territorio nacional. Un proyecto de este tipo tal vez implique una inversión inicial de 1 000 millones de pesos.
El financiamiento diferido, a través del esquema PPS, podría permitir la inversión del doble o el triple en el periodo 2013-2022, de lo invertido en los últimos 10 años. Si bien se tendrá que pagar durante los próximos 20 años, también aceleraríamos la tan apremiante mejora educativa, en lo que a instalaciones y equipamiento se refiere. Este modelo representa un costo de oportunidad ante la falta de recursos.
En el caso de las inversiones en universidades, por el tamaño de las mismas, posiblemente un solo inmueble podría ser objeto de un PPS, como lo es el exitoso caso de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí.
El hecho de que toda la dotación y actualización tecnológica (su operación y mantenimiento) sea parte inherente del esquema PPS, hace de éste un vehículo ideal para poder pasar, en la perspectiva educativa, de la “primera ola” de la eficiencia interna (que incluso no se ha logrado implantar en su totalidad), directamente a la “tercera ola”, para poderse adaptar en los rápidos cambios tecnológicos.
La nueva LAPP se aplica en proyectos con inversión federal o estatal mediante fuentes de inversión del PEF. Por lo tanto, es perfectamente aplicable al esquema federalizado de la construcción y conservación de escuelas en todo el país.
Los tipos de contratos público-privados en educación son los siguientes (PREAL, 2009):
1) Servicios de gestión. Dado que la débil gestión es una de las restricciones de las escuelas públicas para mejorar, se contratan organizaciones privadas para administrar una escuela en particular o todo un distrito escolar, de modo que asuma responsabilidades en cuatro ámbitos: gestión financiera, administración del personal, planificación de largo plazo y liderazgo. El personal fuera del área de administración suele continuar en calidad de empleado público.
2) Servicios de apoyo. Se refiere a apoyo privado para actividades que no son de enseñanza, como manutención, transporte de estudiantes, alimentación escolar.
3) Servicios profesionales. Apunta a la contratación de servicios para capacitación docente, provisión de textos, diseño curricular y certificación de la calidad, entre otros.
4) Servicios operativos. Contratos del gobierno con organizaciones privadas para que éstas se hagan cargo de escuelas públicas, incluyendo la gestión del personal, dándoles mayor autonomía e involucrando, a veces, a la comunidad local en la construcción, el mantenimiento o el mejoramiento de las instalaciones.
5) Servicios educativos. En vez de solicitar a una entidad privada administrar una escuela pública, algunos gobiernos pagan para matricular alumnos en escuelas privadas. Con ello pueden expandir rápidamente el acceso sin tener que gastar el dinero para construir y equipar escuelas nuevas. Otros pagan para que los alumnos accedan a servicios especializados del sector privado, como por ejemplo educación alternativa no disponible en el sector público. Esto se hace a través de vales, becas, subsidios por alumno, lo que permite beneficiar a grupos específicos de estudiantes.
6) Creación de establecimientos. Implica movilizar inversiones privadas en el campo de la educación pública para el financiamiento y la construcción de instalaciones, lo cual libera al gobierno de contar con todo el capital requerido para la inversión e ir pagándola en el periodo que determine el contrato.
7) Creación de establecimientos y provisión de educación. A veces, los gobiernos contratan con la misma organización privada no sólo la construcción del establecimiento, sino también todas las actividades asociadas a la entrega de educación.
Aspectos necesarios para la implantación del modelo PPS a la INFE
Para su aplicación el modelo de PPS requiere de adecuaciones legales a nivel estatal. Se requiere que cada entidad federativa, a partir de la LAPP, desarrolle su normatividad respectiva. La falta de recursos estatales y municipales para la contraprestación del PPS puede salir del cobro de impuestos locales, previstos en la normatividad en la materia. En estos ordenamientos será necesario identificar la entidad que supervise la correcta aplicación del contrato PPS. Será oportuno estar atento al reglamento de la LAPP próximo a publicarse.
Por otro lado, en relación con los alcances y las especificaciones de los proyectos PPS, será necesario que el INIFED, en su carácter de órgano regulador de la INFE, desarrolle las normas y especificaciones para los espacios educativos (infraestructura, instalaciones, equipamiento). Estas normas deben ser consecuencia de un modelo educativo (aquí presentado como “tercera ola”), implantado completamente y no en partes, como hasta ahora ha ocurrido. Esto implica que las normas, a diferencia de las vigentes, tengan implícito un modelo de INFE del futuro.
De los proyectos exitosos en la aplicación de APP se han derivado las siguientes recomendaciones (PREAL, 2012):
a) Incluir especificaciones de resultados que definen estándares de desempeño y facilitan la medición y el seguimiento de la calidad y eficiencia de la escuela. Los indicadores de desempeño pueden ser cuantitativos, tales como pruebas estandarizadas o datos relativos a la matrícula, o bien, cualitativos, tales como encuestas a escuelas y padres o inspecciones escolares. Es particularmente importante incluir indicadores de calidad que estimulen mejorías en el desempeño de las escuelas; igualmente importante es que las refuercen con apropiada supervisión.
b) Definir requerimientos operativos y estándares de desempeño que deben seguir las escuelas y sus operadores.
c) Premiar la innovación y el mejoramiento de la calidad. Una forma de hacerlo es a través de premios monetarios a las escuelas por buen desempeño. A la inversa, las sanciones por bajos logros deberían incluir la revocación de subsidios.
d) Establecer un grupo especializado de autoridades para manejar los programas de alianzas público-privadas.
e) Este grupo debería ver, entre otras cosas, el flujo de fondos desde el gobierno hacia las escuelas e implantar criterios de calificación y regulaciones.