Educación básica

Etapa inicial

En la década de los años setenta la planeación y la evaluación se consideraron medios para contribuir a mejorar el sistema educativo nacional. Se emprendió la integración y actualización de datos que dio lugar a un catálogo nacional de planteles, un registro escolar nacional y el inicio de indicadores estadísticos; se creó el Departamento de Estudios Cualitativos de la Educación, que realizó una evaluación de la aptitud para el aprendizaje de egresados de la primaria en la ciudad de México. Este departamento, convertido en la Subdirección de Evaluación y Acreditación, realizó el Examen de Ingreso a Secundaria que calificaron las propias escuelas. Entre 1976 y 1982 se llevó a cabo la acreditación de estudios de la educación abierta mediante la aplicación de exámenes en primaria, secundaria y preparatoria abiertas, así como la evaluación del rendimiento académico de alumnos de 4o. y 5o. de primaria. Sin embargo, los resultados de estas evaluaciones no se hicieron públicos, ni tuvieron efectos en la toma de decisiones.1

En el programa educativo que se publicó en 1983 se estableció que la evaluación determinaría “el nivel de aprovechamiento de los educandos” y tendría como meta “desarrollar un modelo integral para mejorar sustancialmente los criterios y procedimientos para evaluar cada uno de los servicios educativos y el sistema en su conjunto”, lo cual dio origen en 1984 a la Dirección General de Evaluación (DGE). Esta dirección realizó evaluaciones en 3o. de preescolar, 6o. de primaria y 3o. de secundaria, así como el examen de ingreso a las escuelas normales. Tampoco se divulgaron los resultados debido a que aún prevalecía “una política de ocultamiento”.2

Al constituirse los estudios de educación normal en licenciatura, la Secretaría de Educación Pública (SEP) estableció en 1984 el Examen de Ingreso a la Educación Normal (EIEN)3 para seleccionar a los aspirantes a las escuelas federales. Antes las escuelas normales elaboraban el examen de ingreso con los lineamientos de la Dirección General de Educación Normal (DGEN). Este examen sufrió después algunas transformaciones, como se verá más adelante.

Etapa de “despegue”

Con el Programa para la Modernización Educativa 1989-1994, la DGE se convierte en la Dirección General de Evaluación, Incorporación y Revalidación y se da un impulso a la evaluación educativa en el país. En 1992 se establece el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) y en 1993 se modifica la Ley General de Educación. Mediante el primero se transfiere a los gobiernos estatales la responsabilidad de los servicios de educación preescolar, primaria y secundaria, así como la formación de maestros, incluyendo la educación normal indígena y la especial, lo que da lugar a una reorganización del sistema educativo. La nueva Ley General de Educación4 establece que corresponde a la sep la evaluación del sistema educativo nacional, sin perjuicio de la que las autoridades educativas locales la realizacen en sus respectivas competencias. Dicha evaluación y la de las autoridades educativas locales serán sistemáticas y permanentes y sus resultados serán tomados como base para que las autoridades educativas, en el ámbito de su competencia, adopten las medidas procedentes. Este decreto constituyó un importante respaldo a las políticas y acciones que le sucedieron. Comienza así en la década de los noventa el desarrollo gradual de la evaluación educativa en la educación básica. A continuación se describen brevemente las principales acciones y programas de evaluación orientados a alumnos, docentes y escuelas que se han llevado a cabo en la educación básica a partir de dicha década hasta la fecha.

Alumnos

En 1989 se diseñó el Diagnóstico de Alumnos de Nuevo Ingreso a Secundaria (IDANIS); a partir de 1996 consiste en una prueba objetiva que mide el nivel de desarrollo de habilidades básicas —verbal, matemáticas y de razonamiento formal— de los alumnos que ingresan a secundaria. Con sus resultados se tiene un diagnóstico de cada plantel, de la entidad y de la población.5, 6

En el Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) que se llevó a cabo de 1991 a 1995 con el apoyo del Banco Mundial para beneficiar a cuatro de los estados con mayor nivel de marginación y rezago educativo (Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca), se evaluaron el aprendizaje y los procesos en el aula. Dio lugar en 1996 al Programa para Abatir el Rezago en la Educación Básica (PAREB) que incluyó a otros 10 estados que se encontraban por debajo de la media educativa nacional: Campeche, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz y Yucatán. En los estados que participaron en el pare la deserción escolar pasó de 8.7 a 4.3%, y la reprobación disminuyó de 14.5 a 11.5% en los periodos de 1990-1991 a 1997-1998. En los 10 estados del PAREB la deserción disminuyó de 4.7 a 3.1%, y la reprobación de 9.5 a 8.6% en los periodos de 1992-1993 a 1997-1998.7, 8

La prueba Olimpiadas del Conocimiento Infantil, vigente hasta la fecha, se creó en 1993 para reconocer, mediante una beca, la excelencia académica de los alumnos que concluyen la educación primaria en todas las modalidades que se imparten en el Sistema Educativo Nacional. A partir de 2010, además de la beca que se otorga a mil alumnos, 50 obtienen beca para la educación media superior.

El proyecto de Evaluación de la Educación Primaria (EVEP), iniciado en 1996, formó parte del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000. Consistió en la evaluación del aprendizaje de español y matemáticas de los alumnos de 3o. y 6o. grados y en la aplicación de los denominados “cuestionarios de contexto” destinados a padres de familia, docentes y directores. Este proyecto fue el primer intento de evaluar el aprendizaje de manera exhaustiva, semejante a los que se difundían en América Latina, y contribuyó a incrementar la capacidad de evaluación de los estados. Se consolidaron las áreas estatales de evaluación (AEE) y se capacitó al personal técnico de las entidades mediante diversos diplomados, seminarios, cursos y talleres. Estuvo a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y de la DGE de la sep.9

Las pruebas de Estándares Nacionales (EN), también a cargo de la DGE de 1996 a 2003, se aplicaron para conocer el grado de logro de los estándares mínimos de los programas oficiales en los seis grados de primaria. Se inicia así el empleo de un modelo de evaluación basado en estándares y el uso de análisis estadísticos en la valoración de los exámenes; se aplicaron también cuestionarios de contexto a los alumnos, y otros a maestros y a directores de escuelas.10

El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), creado por decreto presidencial en 2002, tiene como atribuciones evaluar la educación básica y media superior, desarrollar un sistema de indicadores para evaluar la calidad educativa en las entidades federativas, apoyar la evaluación educativa en los estados, diseñar instrumentos y sistemas de evaluación, impulsar la cultura de la evaluación, difundir resultados, capacitar en evaluación y coordinar la participación de México en evaluaciones internacionales. Desde 2003 aplica pruebas nacionales de aprendizaje a muestras representativas nacionales y estatales en primaria y secundaria. En 2005 inició la aplicación de los Exámenes de la Calidad del Logro Educativo (Excale) basados en los estándares de los programas del currículo nacional. Su interés central es conocer el nivel de logro de los estudiantes en matemáticas, español, ciencias naturales y ciencias sociales; los resultados se presentan en niveles de logro que permiten comparar alumnos, escuelas, entidades y modalidades. Además, recaba información de alumnos,11 maestros12 y directores.13 Desde 2003 informa sobre los resultados de estas evaluaciones en la publicación La calidad de la educación básica en México.14

El programa Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE), a cargo de la Dirección General de Evaluación de Políticas (DGEP), comenzó en el ciclo escolar 2005-2006 con el propósito de evaluar el logro de todos los alumnos de tercero a sexto grados de educación primaria y del tercer grado de secundaria en español y matemáticas, con base en los planes y programas de estudio vigentes; establecer criterios y estándares de calidad nacionales y entregar resultados de todos los alumnos y todas las escuelas. Comprende cada año, además de dichas asignaturas, una adicional —ciencias naturales y formación cívica y ética, historia y geografía— que cambia en cada ciclo escolar y se repite cada cuatro años. Desde 2009 se aplica en los tres grados de secundaria y los alumnos, los maestros y los padres de familia pueden consultar los resultados en internet en septiembre de cada año. Además de enlace se aplican cuestionarios a alumnos, a docentes, a padres de familia y a directores de las escuelas con la finalidad de realizar estudios de factores asociados al logro.15

A partir de 1995 México inició su participación en evaluaciones internacionales, con el proyecto Tendencias en el Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias Naturales (Trends in International Mathematics and Science Study [TIMSS]); en 1997 en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE); en 2000 en el Programa Internacional para la Evaluación del Estudiante (Programmme for International Student Assessment [PISA]); y recientemente en el Estudio Internacional sobre Docencia y Aprendizaje (Teaching and Learning Survey [TALIS]).

El proyecto timss se complementa con cuestionarios que contestan los maestros, el director de la escuela y los alumnos. Ha evaluado el logro académico de estudiantes en matemáticas y ciencias en más de 40 países en 1995, 1999, 2003, 2007 y 2011. En 1995 contestaron la prueba estudiantes mexicanos de nueve (3o. y 4o. grados) y 13 años (1o. y 2o. de secundaria) seleccionados con una metodología de muestreo que supervisó el equipo de timss; sin embargo, México se retiró del estudio y no se publicaron los resultados. En 2000 la SEP decidió realizar un estudio similar en el país, pero sólo se aplicó 75% del total del examen y tampoco se difundieron los resultados. Con datos recuperados de los resultados de la prueba, en el INEE se realizó un estudio que mostró que los demás países obtuvieron resultados muy por arriba de los estudiantes mexicanos.16 En las publicaciones de los resultados de los estudios subsecuentes, México no figura en la lista de los países participantes.17, 18

El Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE)19 es una red de unidades de medición y evaluación de la calidad de los sistemas educativos de países de América Latina, en la que participa México y que coordina la Oficina Regional de Educación de la unesco para América Latina y el Caribe (OREALC). Constituye un referente entre los países en el ámbito de la evaluación en educación y es, además, un espacio de apoyo para la formación y capacitación de los equipos técnicos de los sistemas de medición y evaluación nacionales. Realizó en 1998 el “Primer estudio regional comparativo y explicativo” para evaluar conocimientos y habilidades en lenguaje y matemáticas; comprendió además la aplicación de cuestionarios a alumnos, profesores, padres o tutores y directores para recabar información sobre el contexto en que se desarrollan los estudiantes. En ese año no figuran los datos de Costa Rica, de México y de Perú por razones técnicas y formales; en el segundo informe sí se muestran resultados de México.20

A finales de 2002 se llevó a cabo el “Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo” (SERCE) en más países de América Latina. En el futuro se propone articular la evaluación de diferentes componentes —alumnos, docentes, directores, escuelas, programas, gestión y políticas educativas— con cuatro objetivos estratégicos: a) producir información de los países de la región sobre logros de aprendizaje y factores asociados; b) generar conocimiento sobre evaluación de sistemas educativos y sus componentes; c) aportar nuevas ideas y enfoques sobre evaluación de la calidad de la educación, y d) contribuir a fortalecer las capacidades locales de las unidades de evaluación de los países.21

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) patrocina pisa22 que se aplica en 49 países a jóvenes de 15 años junto con cuestionarios de contexto que responden alumnos y directores de las escuelas. Tiene como propósito medir el grado en que los estudiantes manejan habilidades básicas para la vida en la sociedad actual, en la que es cada vez más importante que las personas sean capaces de localizar y procesar información, de utilizar herramientas matemáticas para resolver problemas reales y de aplicar los conocimientos aportados por las ciencias para entender el mundo y tomar decisiones. Desde 2000 se ha aplicado cada tres años; cada año se centra en un área temática: lectura en 2000, matemáticas en 2003, ciencias en 2009, y en la segunda etapa, en lectura en 2009, en matemáticas en 2012 y en ciencias en 2015.23

La aplicación de PISA en México, a cargo del INEE, se lleva a cabo con una muestra ampliada que permite el análisis por entidad. Evalúa lenguaje, matemáticas y ciencias y los cuestionarios para los alumnos recogen información sobre su interés en las áreas de conocimiento que comprende la prueba, la percepción de sus competencias y sus estrategias de aprendizaje; los destinados a los directores recaban información sobre las características de las escuelas y de su enseñanza y las relaciones entre sus miembros. Los resultados de los jóvenes mexicanos en las tres áreas han aumentado ligeramente en 2006 y 2009, aunque en este último año todavía existe una gran proporción de estudiantes que sólo son capaces de contestar a preguntas que implican contextos familiares, preguntas claramente definidas, resolver instrucciones directas en situaciones explícitas, y llevar a cabo acciones que sean obvias; situación que también se observa en ciencias y en lectura.24, 25

Docentes

Cuando disminuyó la demanda en las escuelas normales, el Examen de Ingreso a la Educación Normal (EIEN) se convirtió en 1989 en un examen de diagnóstico denominado Instrumento de Diagnóstico y Clasificación para el Ingreso a Educación Normal (idcien),26 nombre que conserva desde entonces. Los estados se responsabilizaron de su aplicación y la DGE limitó su intervención al Distrito Federal, aunque entre 1992 y 2002 apoyó la selección de aspirantes en varios estados. En 1998 se formuló un nuevo marco de referencia para diseñar el examen y se modificaron su estructura y contenido; se sustituyó la evaluación del dominio de contenidos de las disciplinas por el de habilidades verbales, matemáticas y de razonamiento formal, y a partir del presente año el examen está a cargo del CENEVAL, que lo aplica a solicitud de los estados.27, 28, 29, 30

El Programa Nacional de Carrera Magisterial, en práctica desde 1994, derivó del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica en México (ANMEB) suscrito por el gobierno federal, los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE). Tiene como propósito “coadyuvar a elevar la calidad de la educación mediante el reconocimiento y apoyo a los docentes, así como el mejoramiento de sus condiciones de vida, laborales y educativas”.31 Constituye la primera experiencia sistemática de evaluación de maestros, y es además un medio para otorgar estímulos a los docentes y a los directores, con base en su desempeño y en el de sus alumnos. Participan de forma voluntaria docentes que cubren todos los requisitos que se encuentran en los lineamientos generales de carrera magisterial. Comprende seis factores: grado máximo de estudios; años de antigüedad en el servicio; desempeño profesional (según lo califica un comité compuesto por pares); puntaje en las evaluaciones estatales y federales de los cursos de desarrollo profesional; puntaje en las pruebas de conocimiento de docentes (preparación profesional); y el puntaje que refleja la calificación promedio de su grupo en la prueba estandarizada para alumnos (aprovechamiento escolar). Se aplica a profesores con grupo a su cargo, a directores de escuelas y a personal docente de apoyo técnico pedagógico. El snte participa en la aprobación de los reactivos de los exámenes y la DGEP analiza y publica los resultados.32, 33

Rand Education realizó una evaluación del programa Carrera Magisterial (CM) solicitado por la sep, de la que se pueden destacar algunas conclusiones y recomendaciones útiles para mejorar la calidad de las pruebas; otras se refieren al efecto de los estímulos monetarios ofrecidos a los maestros para mejorar el aprovechamiento escolar, el cual es nulo o muy débil, lo que concuerda con otros programas de estímulos económicos que muestran sólo pequeñas mejoras en los resultados de las pruebas de aprovechamiento, y que éstas (cuando se observan) sólo se sostienen por un corto periodo de tiempo.34

A partir de 2004 el Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL) aplica exámenes de diagnóstico de conocimientos generales a los alumnos de escuelas normales, y en 2010 inició la aplicación de exámenes intermedios. También aplica los exámenes de egreso (EGEL) a solitud de escuelas normales y de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN).35

Recientemente, el gobierno mexicano, por medio de la SEP, ha mostrado interés en evaluar a los maestros en el ámbito internacional. El programa Estudio Internacional sobre Docencia y Aprendizaje (Teaching and Learning International Survey [TALIS]) de la OCDE, en el que participa México, recaba información sobre el liderazgo en el manejo de las escuelas y su impacto en el aprendizaje y en el trabajo de los maestros; el clima en la escuela; la capacitación y el desarrollo profesional del maestro; la evaluación del trabajo de los maestros en las escuelas y la retroalimentación que reciben, así como la utilización de los resultados de estos procesos para su mejoramiento y para recompensarlos; las creencias de los maestros respecto de la enseñanza; sus prácticas pedagógicas; el desarrollo profesional al que los maestros se comprometen y la relación que tienen con los sistemas de evaluación; la forma en que los líderes escolares apoyan esto y su impacto en las aulas. Las escuelas y los maestros de los países participantes son seleccionados al azar. La ocde inició en 2009 la publicación de los perfiles de los países respecto de las prácticas de enseñanza, actividades, creencias y actitudes, y cómo éstos varían en función de las características de formación de los maestros.36 Estos datos aportan evidencias para establecer políticas para mejorar el proceso educativo.

Escuelas

Desde 1990 la DGEP ha promovido la autoevaluación de las escuelas, que consiste básicamente en un diagnóstico sistemático por medio de la reflexión de los directivos y docentes sobre condiciones, procesos y resultados de la institución, con el fin de identificar fortalezas y áreas que requieren mejorar. En 2002 la SEP distribuyó para este fin la guía de autoevaluación denominada “Algunos aspectos a considerar en la autoevaluación escolar”. En 2003 adaptó un modelo de autoevaluación desarrollado en Escocia —Adaptación de los Principales Indicadores de Desempeño para la Autoevaluación en los Centros Escolares de Educación Básica— que comprende currículo, enseñanza y aprendizaje, logros de los alumnos, apoyo a los alumnos, identidad y clima organizacional, recursos, dirección y liderazgo. Desde entonces, la sep ha promovido la autoevaluación en el marco de un modelo nacional para la calidad total. En el ciclo 2004-2005 se habían incorporado al programa Escuelas de Calidad (PEC) más de 35 mil escuelas. En el Informe Ejecutivo de Evaluación del PEC del CONEVAL se encontró que en sus primeros cuatro años de operación el rendimiento escolar no cambió significativamente, excepto en 6.62% de las escuelas.37

Próximamente México participará en una revisión sobre los Marcos de Referencia de Evaluación y Medición para Mejorar los Resultados de las Escuelas, a cargo de la ocde, en la que participan varios países. Esta revisión permitirá que los gobiernos comparen experiencias derivadas de diferentes políticas, encuentren respuestas a problemas comunes e identifiquen y compartan buenas prácticas.38

Logros de la evaluación de la educación básica

La información de los resultados de la evaluación educativa realizada en las décadas de los años setenta y ochenta se consideró confidencial. En el sexenio 1988-1994 se plantea la necesidad de modernizar la educación y se propone la construcción de un Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE).39 Se desarrolla entonces la evaluación de alumnos de educación preescolar, primaria y secundaria y se llevan a cabo asesorías y cursos sobre medición y evaluación educativa, y la difusión de documentos normativos, antologías y guías metodológicas, con el fin de apoyar a los estados en esta materia.

Los programas de evaluación del aprendizaje han tenido diferentes propósitos: diagnóstico, incentivar a los alumnos más destacados y conocer el logro de los estándares mínimos de los programas oficiales de los alumnos. De la evaluación del aprendizaje de diversas asignaturas se transitó a la de español, matemáticas y ciencias y se incluyeron además los llamados “cuestionarios de contexto” destinados a padres de familia, docentes y directores. La participación de México en las evaluaciones internacionales significó reforzar el énfasis en la evaluación del aprendizaje y en el mejoramiento de los instrumentos de medición. En resumen, a partir de la década de los años noventa se extendió y amplió la evaluación del aprendizaje, se adquirió experiencia, se mejoraron los instrumentos y se incrementó la capacidad técnica para evaluar el aprendizaje.40 El INEE desarrolló indicadores de las trayectorias de los alumnos tales como tasas de aprobación, promoción, transición, deserción total, deserción intracurricular, eficiencia terminal y porcentaje de estudiantes que concluyeron primaria y secundaria.41

Este repaso sucinto de las acciones de evaluación en la educación básica muestra los numerosos esfuerzos que ha realizado la sep en este ámbito. Se ha avanzado, pero persisten muchos retos, especialmente en la difusión de los resultados de los maestros y de las escuelas, así como la evaluación de los efectos de las intervenciones y políticas gubernamentales en el mejoramiento de la educación básica.

Retos de la evaluación de la educación básica

•  En la evaluación de maestros y de escuelas se ha avanzado menos que en la evaluación del aprendizaje, sobre todo en lo que concierne a una mejora sustancial en la formación y en el desempeño de los maestros de educación básica y en la calidad de las escuelas.

•  Los resultados de las evaluaciones se utilizan en ocasiones para fines distintos del propósito para el que éstas fueron creadas, lo que da lugar a distorsiones y a efectos negativos.

•  Los resultados de las evaluaciones no han tenido el impacto necesario en el mejoramiento de la educación básica.

•  Existen duplicidad de esfuerzos y exceso de evaluaciones a lo largo del ciclo escolar.

•  Aún resultan insuficientes las personas capacitadas en medición y psicometría, en evaluación y en investigación educativa en el país.

•  La evaluación está principalmente enfocada a métodos cuantitativos.

•  Es necesario realizar de manera sistemática la evaluación externa de las evaluaciones.