Estimación de los requerimientos financieros relativos
a los objetivos estratégicos
i) Abatir el analfabetismo y el rezago educativo
La desigualdad en el acceso a las oportunidades educativas es uno de los factores que contribuye a reproducir la desigualdad y la pobreza. Los niveles de analfabetismo y población adulta sin estudios de nivel básico que prevalecen en México resultan inaceptables desde múltiples puntos de vista. En primer lugar, porque constituyen un déficit en el cumplimiento de los derechos humanos fundamentales de los mexicanos. Constituye, sin duda, una de las manifestaciones más lacerantes de la desigualdad, la exclusión y la marginación existentes en el país. Es, además, un freno para lograr la plena inclusión de amplios grupos de la sociedad al desarrollo local, regional y nacional
El combate frontal al analfabetismo y al rezago educativo se justifica en tanto su existencia niega el derecho a la educación establecido en la Constitución. Por ello, se propone convocar a los tres órdenes de gobierno y a la sociedad toda a diseñar e instrumentar un Programa Nacional Contra el Analfabetismo y el Rezago educativo, con una estrategia que permita reducir significativamente el número de mexicanos que se encuentran en esta situación.
Dicho programa incluye dos metas estratégicas:
a) Garantizar el acceso a la educación de 5.4 millones de personas que no saben leer ni escribir, que representa 6.9% de la población del país. Para tal efecto los gobiernos federal, estatal y municipal deberán aportar recursos económicos para cubrir las necesidades básicas, fundamentalmente becas para los estudiantes que participarán como alfabetizadores, además de un apoyo directo a los educandos, que se incorporan al proceso alfabetizador, elemento que estimula su participación en el programa hasta su término.
Como se señaló en otro apartado, el costo promedio del proceso de alfabetización por persona en el mundo fluctúa en un rango que va de 100 a 180 dólares, sin considerar el estímulo monetario destinado al educando. Con base en el modelo de intervención aplicado por la UNAM en el Estado de Puebla, el costo por educando se estima en 1 500 pesos. En virtud de que la operación de cada proceso de alfabetización está inserta en contextos socioeconómicos diferenciados, los costos pueden variar, requiriéndose de inversiones específicas en función de las necesidades particulares del programa.
Considerando un apoyo económico para el educando de 500 pesos por mes, en un periodo máximo de atención de seis meses, tiempo estimado para adquirir las habilidades básicas de la lecto-escritura, el costo por educando es del orden de 4 500 pesos.
Para lograr la atención de 5.4 millones de analfabetas se plantean tres escenarios: a cuatro, seis y 10 años; cada uno implica un costo total de 24 300 millones de pesos constantes de 2012.
En el primer escenario se estima atender un millón 300 mil personas por año, que implicarían recursos del orden de 6 125 millones de pesos al año.
En un segundo escenario anualmente se atenderían 900 mil personas durante seis años, con un costo estimado de 4 mil 050 millones de pesos al año.
Un tercer escenario plantea atender anualmente 540 mil personas durante una década; en este caso, el costo sería de 2 430 millones de pesos al año.
b) Reducir la tasa de rezago educativo de la población de 15 años y más sin educación primaria y secundaria a 6.6% y 5.8%, respectivamente, implica atender a 37 millones de personas en un lapso de 10 años. El costo total de este esfuerzo se estima en poco más de 90 000 millones de pesos (constantes de 2012), lo que implica una asignación presupuestaria anual del orden de 9 000 millones de pesos (figura 10).
Figura 10. Escenario de atención de la población en rezago educativo, 2013-2022.
Meta 2022: reducir la tasa de rezago educativo en nivel primaria a 6.6% y en nivel secundaria a 5.8%
(% de la población de 15 años y más)
(población y pesos de 2012)
Notas: 1/ Se estima a partir de un costo por alumno de 2 430 pesos, equivalente a 180 usd a un tipo de cambio de 13.50 pesos por dólar.
ii) Integrar y consolidar las políticas de mejoramiento de la calidad e inclusión educativa, iniciando en el nivel básico, con el fin de insertar a México, en condiciones de competitividad social, en la sociedad del conocimiento
Supone para el periodo 2001-2012 la participación respecto al PIB del gasto federal en ECTIC promedió 3.97% del PIB. Por su parte, los recursos federales para educación básica promediaron 2.44% del PIB (figuras 11 y 12).
Figura 11. Participación en el PIB del gasto federal en educación,*2001-2012
(% del PIB)
Nota: Expresado en términos brutos, incluye aportaciones a seguridad, cuotas ISSSTE-FOVISSSTE y subsidios y transferencias a las Entidades Paraestatales
de Control Presupuestal Directo de la Administración Pública Federal. 1/ El gasto en educación superior incluye recursos etiquetado
en ciencia y tecnología para las instituciones públicas de educación superior y los centros públicos de investigación. 2/ Incluye el gasto destinado
a la capacitación para el trabajo, alfabetización, educación primaria y secundaria para adultos, al fomento de la cultura y el deporte, así como los
gastos de la administración central. 3/ Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB tomado de INEGI 2000-2011. Para 2012, incluye una
variación de 3.5% estimada por la SHCP en abril de 2012.
Fuente: Anexo estadístico del VI Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, septiembre de 2012.
Figura 12. Tendencias gasto federal en educación,* 2001-2012
(tasa de crecimiento promedio anual real %)
Nota: Expresado en términos brutos, incluye aportaciones a seguridad, cuotas ISSSTE-FOVISSSTE y subsidios y transferencias a las Entidades Paraestatales
de Control Presupuestal Directo de la Administración Pública Federal. 1/ El gasto en educación superior incluye recursos etiquetado
en ciencia y tecnología para las instituciones públicas de educación superior y los centros públicos de investigación. 2/ Incluye el gasto destinado
a la capacitación para el trabajo, alfabetización, educación primaria y secundaria para adultos, al fomento de la cultura y el deporte, así como los
gastos de la administración central. 3/ Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB tomado de INEGI 2000-2011. Para 2012, incluye una
variación de 3.5% estimada por la SHCP en abril de 2012.
Fuente: Anexo estadístico del VI Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, septiembre de 2012..
Por su parte, en 2012, el gasto público federal del “sector educativo” se distribuyó de la siguiente forma: 57.4% del gasto federal en educación se destinó a educación básica, 11.5% a educación media superior, 22.3% a educación superior y 8.7% a la capacitación para el trabajo, alfabetización, educación para adultos (primaria y secundaria), fomento de la cultura y del deporte, así como los gastos de la administración central (figura 13).
Figura 13. Gasto federal en educación */ 2013
% por nivel educativo
Nota: */ Expresado en términos brutos, incluye aportaciones a seguridad, cuotas ISSSTE-FOVISSSTE y subsidios y transferencias a las
Entidades Paraestatales de Control Presupuestal Directo de la Administración Pública Federal. 1 El gasto en educación superior incluye
recursos etiquetados en ciencia y tecnología para las instituciones públicas de educación superior y los centros públicos de investigación. 2/
Incluye el gasto destinado a la capacitación para el trabajo, alfabetización, educación primaria y secundaria para adultos, al fomento
de la cultura y el deporte, así como los gastos de la administración central. 3/ Cifras deflacionadas con el deflactor implícito del PIB tomado de INEGI 2000-2011. Para 2012, incluye una variación de 3.5% estimada por la SHCP en abril de 2012.
Fuente: Anexo estadístico del VI Informe de Gobierno del Ejecutivo federal, México, septiembre de 2012.
En 2012, el gobierno federal destinó 348.6 miles de millones de pesos a educación básica. En el marco del modelo de descentralización de la educación básica impulsado desde 1992, a través del FAEB se transfirieron a las entidades federativas tres cuartas partes (75.6% del total) de los recursos federales asignados en este nivel; es decir, mediante el FAEB en este año el “gasto descentralizado” a las entidades federativas alcanza 263.6 miles de millones de pesos.
Sin embargo, dicho monto se eleva 80% del presupuesto federal para educación básica si se considera la suma de los recursos descentralizados a través de los tres fondos de aportaciones federales (FAEB, FAETA y FAM) normados a través de la Ley de Coordinación Fiscal.
Como se observa, dentro del gasto federal destinado a educación básica, el Fondo de Aportaciones para Educación Básica, FAEB ocupa un papel preponderante. La Ley de Coordinación Fiscal establece los criterios y la fórmula de asignación de los recursos del FAEB para cada entidad federativa. Sin embargo, no incorpora criterios para determinar el crecimiento del monto global de los recursos, lo que implica la existencia de permanentes tensiones distributivas ya que el modelo de financiamiento opera mediante un esquema de “suma cero”, es decir, lo que unas entidades federativas ganan, otras lo pierden.
Existe una postura coincidente entre los gobiernos de las entidades federativas —planteada tanto en la conago como en la CONAEDU— de que el monto de recursos asignados vía el FAEB es insuficiente, por lo que parte de los recursos descentralizados frecuentemente son utilizados para cubrir otras necesidades derivadas del proceso mismo de descentralización, tales como homologación salarial, rezonificación, incrementos de plazas académicas y administrativas, etcétera, así como las relacionadas con la creciente demanda de servicios vinculados al incremento, en calidad y calidad, de la prestación de los servicios educación básica.
La presión financiera generada por la insuficiencia de recursos transferidos por el gobierno federal para financiar la educación básica año tras año provoca desequilibrios en las finanzas estatales. Por tal motivo, los gobiernos de las entidades federativas demandan: 1) el incremento de los recursos del FAEB; y 2) la creación de fondos de compensación que les permita reducir la presión financiera que representa la necesidad de cubrir los costos de la educación básica que el gobierno federal dejó de asumir.
En este sentido, algunos estados, en el marco de la CONAGO y la CONAEDU, han señalado que para compensar el desequilibrio financiero provocado por la carga de la educación básica, es necesario establecer un mecanismo que permita asegurar un crecimiento real, promedio anual, de los recursos de FAEB a una tasa de 6% anual, en los siguientes 10 años.
Ello implica, a precios constantes de 2012, un crecimiento total en el periodo 2013-2022, de 208 500 millones de pesos, es decir, cerca de 20 800 millones de pesos por año. Con ello, los recursos del FAEB pasarían de 263 600 millones de pesos aprobados en 2012, a 472 100 millones de pesos en el año 2022.
Un segundo escenario, más viable, consiste en garantizar una tasa promedio de crecimiento de los recursos del FAEB de 3.5% real, lo que elevaría los recursos del fondo de 263 600 millones de pesos en 2012 a 370 900 millones de pesos en 2022. Esto representa un incremento, en 10 años, de 107 200 millones de pesos, que equivale a un aumento de 10 700 millones de pesos, en promedio por año, durante la próxima década.
Esto implica, en este escenario, que el crecimiento real de los recursos del FAEB se indexaría al crecimiento promedio anual estimado del PIB en la próxima década. Este esfuerzo sería equivalente a destinar recursos al FAEB equivalentes a 1.71% del PIB en el periodo 2013-2022 (figura 14).
Es importante subrayar que las dos opciones planteadas para incrementar los recursos del FAEB, necesariamente deben ir acompañadas de reformas en los criterios y la normatividad de asignación y ejercicio de los fondos descentralizados, con el fin de obtener mejores resultados en la calidad y el logro educativo. En cualquier escenario es importante darle mayor peso al criterio de igualación de gasto, en la medida en que los resultados del cambio de fórmula del FAEB, aplicado e partir del ejercicio fiscal de 2008, acentuaron la desigualdad en el reparto de recursos para educación básica entre las entidades federativas.
iii) Universalizar la cobertura en educación media superior
El Decreto que elevó a rango constitucional la obligatoriedad de la educación media superior (EMS) estableció el compromiso del Estado mexicano de garantizar la EMS de manera gradual y creciente a partir del ciclo escolar 2012-2013 hasta lograr la cobertura total en el ciclo escolar 2021-2022.
Figura 14. Modelo de financiamiento federal para ECTIC,2012-2022.
Dos escenarios de crecimiento de los recursos del Fondo de Aportaciones
para Educación Básica (millones de pesos de 2012)
Fuente: Estimaciones con base al modelo de financiamiento para la ECTIC 2012-2020.
Para dar cumplimiento al principio de obligatoriedad, la reforma al marco jurídico de la EMS estableció que los tres órdenes de gobierno deberán destinar dentro de sus presupuestos los recursos necesarios para tal efecto.
La reforma constitucional incluyó la posibilidad de establecer mecanismos para iniciar la operación de presupuestos plurianuales que aseguren recursos económicos crecientes para la infraestructura de la educación media superior.
Actualmente operan tres principales modelos educativos (bachillerato general, bachillerato tecnológico y profesional técnico) y seis distintos tipos de control administrativo y presupuestal de carácter público: a) centralizadas del gobierno federal; b) descentralizadas del gobierno federal; c) descentralizadas de las entidades federativas; d) centralizadas de las entidades; e) autónomas y f) subsidiados (financiamiento mixto) (INEE, 2011).
La diversidad de instituciones y tipos de control administrativo y presupuestal dificultan la operación de un modelo único de bachillerato y, por lo tanto, la operación de un modelo de financiamiento público en este nivel educativo que atienda las necesidades específicas de cada tipo de institución.
El esquema de financiamiento público a la EMS vigente se caracteriza por: a) grandes disparidades en el monto de financiamiento que reciben las entidades federativas y las modalidades educativas de este nivel; b) carencia de criterios para regular la participación en el financiamiento que deben tener la federación, las entidades federativas y municipios; c) una desigual distribución de recursos extraordinarios que tiende a beneficiar a las modalidades y tipos educativos en mejores condiciones; y d) la preminencia de factores históricos y la capacidad de negociación o presión que ejerzan los gobernadores o las autoridades educativas en la obtención de recursos.
En el ciclo escolar 2012-2013, poco más de 80% de la matrícula en este nivel de estudio está inscrito en instituciones de educación de carácter público. De 2000 a 2012, la matrícula en EMS creció 50.2%, es decir, a una tasa promedio anual de 4.2%. La tasa bruta de cobertura para la población de 16 a 18 años pasó de 53.5 a 71.3%, es decir, creció 17.8 puntos porcentuales en el periodo, equivalente a un incremento de 1.9 puntos en promedio anual. Por tanto, lograr la meta de cobertura universal en este nivel de estudios en los próximos 10 años, plantea el reto de crear poco más de un millón de nuevos espacios.
El escenario de crecimiento de matrícula y, por tanto, la estimación del financiamiento que requiere la ampliación de la oferta educativa, incluye la asignación plurianual de recursos en tres componentes principales: a) el incremento de infraestructura; b) la ampliación del gasto de operación y c) el gasto de otorgar una beca a la mayoría de alumnos matriculados en instituciones públicas de EMS, que incentive la permanencia y la terminación de estudios de los alumnos inscritos.
Estimación de los requerimientos financieros para EMS 2012-2022
Un escenario factible para financiar los esfuerzos que permitan alcanzar la cobertura total en EMS en el ciclo 2021-2022 se apoya en los siguientes supuestos:
a ) En el periodo comprendido entre los ciclos escolares 2012-2013 y 2021-2022, se mantiene la relación proporcional que tiene la matrícula total de EMS (82.6% públicas y 17.4% privadas).
b ) En el subsistema de bachillerato público se aplica el costo por alumno que actualmente existe en la modalidad de bachillerato general.
c ) La población objetivo para cubrir la cobertura universal de educación media superior es la del grupo de edad de 16 a 18 años.
d ) La tasa de cobertura en EMS en el ciclo escolar 2012-2013 es de 71.3%. Por lo tanto, se requiere un crecimiento anual, bajo un ritmo gradual, de la matrícula en EMS de 3.2 puntos porcentuales de cobertura entre los ciclos escolares 2013-2014 y 2021-2022, lo cual permitiría cubrir a la totalidad de jóvenes en el grupo etario en el último ciclo escolar.
e ) Con el propósito de incrementar las tasas de retención y de eficiencia terminal, se asume que todos los estudiantes en EMS en instituciones públicas recibirán, en un proceso gradual, una beca equivalente al monto asignado en el Programa Oportunidades en el ciclo escolar 2012-2013.
Estimación de los requerimientos financieros para alcanzar
la cobertura universal
Gasto de operación
En el periodo 2013-2021, el número de nuevos lugares que habría que crear anualmente en EMS sería de 112 296, de los cuales 82.6% (92 714 lugares) corresponderían a las instituciones de carácter público y 17.4% (19 582 espacios) a las privadas.
Considerando el monto actual del gasto público por alumno en bachillerato (30 167 pesos), el incremento del gasto público que se requeriría anualmente para cubrir el crecimiento previsto de la matrícula pública en EMS sería del orden 2 797 millones de pesos.
Gasto en infraestructura
Para estimar del gasto en infraestructura necesario para cubrir el crecimiento de la matrícula pública en educación superior en la modalidad escolarizada, se tomó como referencia el informe entregado en septiembre de 2012, por la Secretaría de Educación Pública (SEP) a la Cámara de Diputados y a la CONAEDU, denominado: “Efectos de la declaración de obligatoriedad de la EMS en la demanda futura por servicios educativos y sus impactos presupuestales”. A partir de esta información se estima que el gasto anual por alumno en infraestructura equivale a 103 500 pesos.
Considerando que la matrícula en instituciones públicas crecería anualmente en 92 714 nuevos lugares, el gasto total estimado en infraestructura sería del orden de 9 596 millones de pesos anuales. Cabe señalar que los requerimientos financieros para infraestructura pueden reducirse significativamente mediante una política que optimice el uso de la infraestructura existente en educación media superior e, incluso, en planteles de educación secundaria habilitados para brindar los servicios de educación media superior.
Gasto público en becas para la EMS
Para avanzar de manera sostenida en la trayectoria requerida para alcanzar la tasa de cobertura universal de la EMS y que los alumnos permanezcan en las aulas hasta concluir sus estudios, se considera imprescindible acompañar los programas de ampliación de cobertura con un programa de becas. Se estima que en 2012, 57% de los alumnos de EMS del país cuentan con beca.
Considerando el esfuerzo realizado durante la última década, se estima que la posibilidad de cubrir, de manera gradual, con una beca a 100% de los estudiantes de EMS matriculados en instituciones públicas resulta viable, ya que entre 2002 y 2011, el incremento en la cobertura de becas otorgadas fue de 38.9 puntos porcentuales. Esto significa que en la siguiente década el país requeriría realizar un esfuerzo similar para que la cobertura alcanzara a 100% de los alumnos matriculados en instituciones públicas, es decir, se requiere aumentar la cobertura de becas en ies públicas en 39.8 puntos porcentuales.
Incremento del gasto público total para EMS
En suma el gasto público total estimado para lograr la cobertura universal de la EMS implica recursos adicionales del orden de 15 145 millones de pesos anuales. De dicho monto, 74.1%, equivalente a 11 222 millones de pesos, correspondería al gobierno federal y 25.9%, equivalente a 3 923 millones de pesos, a los gobiernos estatales y municipales (figura 15).
Figura 15. Incremento anual estimado de los requerimientos de gasto público en
educación media superior, durante el periodo 2012-2021
(millones de pesos de 2012)
Notas: 1/ Para estimar el gasto público requerido se asume el supuesto de que la matrícula pública y privada en EMS mantienen la misma proporción durante el periodo (82.6% público y 17.4%
privado). La matrícula pública posteriormente se multiplicó por el gasto por alumno en EMS que se presentó en el Anexo Estadístico del VI Informe de Gobierno, 2012. 2/ El gasto en infraestructura
educativa se estimó con base en la información de: SEP, Efectos de la declaración de obligatoriedad de la EMS en la demanda futura por servicios educativos y sus impactos presupuestales. En: Cámara
de Diputados, Gaceta Parlamentaria, martes 9 de octubre de 2012, <http://gaceta.diputados.gob.mx>, consultado: el 9 de octubre de 2012. 3/ El gasto público destinado a cubrir al 100% de los
alumnos matriculados en instituciones de EMS, toma como referente el gasto promedio de las becas para este nivel de estudios que son otorgadas a través del Programa Oportunidades (10 810 pesos
anuales por alumno), según la información del Anexo estadístico del VI Informe de Gobierno, 2012.
iv) Bases financieras de una política de escti con visión de largo plazo.
El modelo de financiamiento con una visión de largo plazo para la educación superior, ciencia, tecnología, innovación y cultura 2012-2022, está orientado por tres metas fundamentales:
a ) Alcanzar en 2021-2022 una tasa de cobertura en educación media superior del 100% de los jóvenes en el grupo de edad 16-18 años.
b ) Alcanzar una meta de financiamiento público para las instituciones públicas de educación superior (IPES) equivalente a 1.5% del PIB en 2018.
c ) Alcanzar una meta de financiamiento público para la ciencia, tecnología e innovación de 1% del PIB en el año 2018 (85% financiado por aportaciones del gobierno federal y 15% por los gobiernos de las entidades federativas).
Bases del modelo de financiamiento
para ESCTI
En el modelo de financiamiento público que se propone para la ECTIC, 2012-2022, el rol que deberá desempeñar el financiamiento federal resulta fundamental (figuras 16 y 17). La propuesta parte de las siguientes premisas:
• Se mantiene una tasa promedio anual de crecimiento del financiamiento público para educación básica de 3.5% real (superior a la registrada en el periodo 2001-2012).
• El gobierno federal aporta 74.1% de los recursos necesarios para alcanzar la cobertura universal en educación media superior.
• El gobierno federal aporta 82% del gasto público en educación superior para alcanzar una TBC de 60% en el año 2022.
• El modelo es congruente con la propuesta elaborada con la anuies, que establece la meta de incrementar el gasto público (federal + estatal) en las instituciones públicas de educación superior (IPES) de 1.0% del PIB en 2012 a 1.5% del PIB en 2018.
• El gobierno federal aporta 85% del gasto en ciencia, tecnología e innovación necesario para alcanzar en el año 2018 las metas de gasto público equivalente a 1% del PIB.
• Permite incluir la programación de recursos que soporten el cumplimiento de objetivos estratégicos en materia de: cultura, deporte, alfabetización, rezago educativo y atención a la juventud.
Figura 16. Gasto federal en ECTIC 2012-2012.
(Meta: pasar de un gasto federal en ECTIC de 3.95% del; PIB en 2012 a 6.36% del PIB en 2022)
(millones de pesos de 2012)
Notas: 1/ Gasto en educación, ciencia, tecnología, innovación y cultura. 2/ Incluye ciencia y tecnología. 3/ Incluye recursos para el Sistema Nacional de Becas, capacitación
para el trabajo, educación primaria y secundaria para adultos, así como los gastos de la administración central..
Figura 17. Gasto federal en ECTIC 2012-2012.
(Meta: pasar de un gasto federal en ECTIC de 3.95% del PIB en 2012 a 6.36% del PIB en 2022)
(variaciones por periodo)
Notas: 1/ Gasto en educación, ciencia, tecnología, innovación y cultura. 2/ Incluye ciencia y tecnología. 3/ Incluye recursos para el Sistema Nacional de Becas, capacitación
para el trabajo, educación primaria y secundaria para adultos, así como los gastos de la administración central.
En suma, el modelo de financiamiento propone un esquema compatible con una estrategia de planeación nacional de la educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura, cuya operación requiere definir con precisión la concurrencia de los tres órdenes de gobierno.
El modelo mantiene la rectoría del Estado federal. En el periodo 2012-2022, el gobierno federal aporta recursos equivalentes a 82% del gasto público en educación superior y 85% del gasto público en ciencia, tecnología e innovación.
Mecanismos para el financiamiento plurianual de la IPES, 2012-2017
Se propone una estrategia de financiamiento plurianual para el desarrollo de las IPES cuya operación se realizaría a través de cinco mecanismos:
Primer mecanismo. Establecer en la Ley General de Educación una meta precisa de financiamiento público (federal + estatal) para las IPES. El escenario deseable sería pasar de 1% en 2012 para alcanzar 1.5% del PIB (82% federal y 18% estatal) en el año 2018. A partir de ese año, dicho porcentaje sería el piso mínimo de financiamiento público que los gobiernos federal y estatal deberán destinar a las IPES. Esto significa que en cualquier escenario de crecimiento real del PIB, el monto de recursos destinado a las IPES sería incremental.
Segundo mecanismo. Definir de manera precisa en la Ley General de Educación y en la Ley de Coordinación para la Educación Superior la corresponsabilidad y concurrencia precisa de los tres órdenes de gobierno para financiar a las IPES.
Tercer mecanismo. Aplicar, por parte de la SEP y la SHCP, un esquema de programación presupuestaria plurianual —incluido en el Presupuesto de Egresos de la Federación— para la educación superior que reconozca la diversidad de instituciones que integran el sistema público de educación superior y las fuentes de financiamiento —exclusiva o concurrente— que corresponde a cada uno de los órdenes de gobierno.
Cuarto mecanismo. Aplicar una estrategia de financiamiento plurianual que considere la atención al incremento gradual de los requerimientos de las IPES en cada una de sus funciones sustantivas: docencia (bachillerato, licenciatura y posgrado); investigación científica y humanística y difusión de la cultura. Los recursos federales asignados a investigación científica y humanística estarían alineados al cumplimiento del mandato de la ley de ciencia y tecnología que establece la obligación del Estado mexicano (federación, entidades federativas y municipios) de destinar a investigación científica y desarrollo tecnológico recursos públicos equivalentes a 1% del PIB.
Quinto mecanismo. En el periodo 2013-2018 se mantendría la distribución del gasto público federal asignado en el pef 2012 a las IPES: 44% se destinaría a las instituciones federales y 56% a las instituciones estatales (UPES, UPEAS, UT e IT). Los recursos asignados a las ies federales serían a través del subsidio ordinario; en tanto que los recursos asignados a las ies estatales y del sistema tecnológico se asignarían mediante el subsidio ordinario (80% del total) y de fondos de financiamiento específicos (20% del total), orientados al cumplimiento de objetivos y metas estratégicos de calidad, cobertura, equidad y atención de rezagos estructurales. El número de fondos y las metas serían acordados entre la autoridad educativa y las propias instituciones de educación superior.
Incremento del gasto público federal
para ESCTI, 2012-2022
El gasto público federal estimado para atender los requerimientos de educación superior, ciencia, tecnología e innovación, en el periodo 2012-2022 señalados en el Plan de diez años para transformar el sistema educativo nacional, deberá incrementarse en 251 381 millones de pesos, lo que significa 25 136 millones de pesos al año (figuras 16 y 17).
De dicho monto, 10 540 millones de pesos anuales se destinarían a cumplir los objetivos y metas en el ámbito de las funciones de licenciatura y posgrado; en tanto, que el presupuesto para ciencia, tecnología e innovación deberá aumentar en 14 596 millones de pesos al año, para cumplir en el año 2018 con el mandato de la ley de ciencia y tecnología que establece la obligación del Estado mexicano para destinar recursos equivalentes a 1% del PIB.
v) Alcanzar una cobertura en educación superior de 60% en 2022
De acuerdo con la información oficial, en el ciclo escolar 2012-2013 México tiene una matrícula de educación superior en las modalidades escolarizada, abierta y a distancia, sin contar el posgrado, de 3 449 888 alumnos, de los cuales 2 380 423 alumnos corresponden al sistema público (69% del total) y 1 069 465 al sistema particular (31% del total).
Las proyecciones de población del grupo de 19 a 23 años para el año 2012, publicadas por el CONAPO estiman que la población de este grupo es de 9 984 936 jóvenes, lo que equivale a una tasa bruta de cobertura en educación superior de 34.6%
Aun considerando la sobrestimación de la tasa de cobertura por parte de la SEP, México ocupa una posición desfavorable en el contexto mundial y de América Latina.
Desde hace más de una década, la UNAM y diversas instituciones y organizaciones académicas han planteado en diversos foros y ante distintas instancias, la necesidad de impulsar una política educativa que tenga como uno de sus ejes el incremento acelerado de la tasa de cobertura en educación superior, como condición para lograr condiciones de inclusión social de los jóvenes, reducir la desigualdad entre sectores sociales y regiones del país, elevar el nivel cultural y de escolaridad de la población, aumentar y aprovechar el potencial de crecimiento de la economía nacional, así como insertar a México, con eficacia y oportunidad, en la sociedad del conocimiento.
La UNAM, conjuntamente con las instituciones públicas de educación superior y la comunidad académica y científica sostienen que el país requiere conjuntar esfuerzos y recursos para alcanzar, en los próximos 10 años, una tasa bruta de cobertura en educación superior de 60%, considerando las modalidades escolarizada, mixta, abierta y a distancia de los niveles técnico superior universitario, licenciatura universitaria y tecnológica, y educación normal; asimismo, plantea que en la modalidad escolarizada resulta viable alcanzar una meta de 50% del grupo de población de 19 a 23 años.
Para lograr ambas metas, se requiere llevar a cabo una estrategia de planeación a largo plazo, que permita asegurar el cumplimiento de compromisos de los tres órdenes de gobierno y de las propias instituciones educativas.
Alcanzar la meta de cobertura en educación superior planteada requiere incrementar la matrícula total de educación superior en la próxima década en 2 229 455 espacios, de los cuales 1 583 306 corresponden a instituciones públicas y 711 340 a IES particulares.
Esto significa que el Estado mexicano debe crear las condiciones para que la oferta de espacios en educación superior anualmente se incremente en 229 465 lugares, de los cuales 158 331 serían creados en ies públicas y 71 134 en IES particulares.
Considerando un gasto por alumno de 67 612 pesos —estimado a partir del VI Informe de Gobierno 2012— el monto de los recursos federales adicionales necesarios para financiar el incremento de la cobertura en instituciones públicas de educación superior, se estima en el orden de 10 705 millones de pesos (figura 18).
Figura 18. Escenario de crecimiento de matrícula y cobertura
para alcanzar 60% TBCES en 2022 y gasto público por alumno
(alumnos, cobertura y pesos de 2012)
Fuente: 1/ La Matrícula escolarizada, abierta y a distancia de los ciclos escolares 2005-2006 a 2012-2013 corresponde a la matrícula de TSU, licenciatura universitaria y tecnológica y
educación normal reportada en el Anexo del VI Informe de Gobierno. 2/ La matrícula del ciclo escolar 2012-2013 es estimada. 3/ Corresponde al gasto público matriculado en escuelas
públicas. Tomado del Anexo Estadístico del VI Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal 2012. 4/ Las proyecciones de matrícula y cobertura se hacen con base en las proyecciones de
población de CONAPO 2005-2050 del grupo de edad de 19 a 23 años..
vi) Impulsar un Sistema Nacional de Becas Educativas desde el nivel básico hasta el superior
Como se ha expuesto en varios capítulos del presente documento, siendo la desigualdad social el principal problema que aqueja hoy a la nación, es urgente fortalecer el papel de la política educativa como instrumento eficiente y nivelador del Estado, para garantizar la inclusión y el mejoramiento sostenible de los niveles de bienestar de la mayoría de la población mexicana.
Para tal efecto, se requiere alinear todos los instrumentos de la política educativa al objetivo de remontar los rezagos y reducir las desigualdades en el acceso y permanencia dentro del sistema educativo.
Uno los instrumentos más utilizados en años recientes por el gobierno federal para estimular el ingreso y la permanencia de los alumnos en el sistema educativo ha sido la creación de diversos programas de becas, en todos los niveles educativos.
Sin embargo, los resultados en la retención y el mejoramiento del desempeño escolar arroja resultados diferenciados, en no pocos casos, decepcionantes, asociados a múltiples causas, entre las que sobresalen las deficiencias en el diseño de los programas, la ausencia o debilidades de los criterios y mecanismos de planeación, seguimiento y evaluación, la insuficiente articulación entre los programas, los constantes cambios en los lineamientos operativos; la permanente incertidumbre de los montos de recursos asignados a los programas; la insuficiencia de los montos de las becas; la incesante pérdida del valor real de las becas otorgadas, los problemas en la ministración oportuna de los apoyos, entre otros.
La información oficial correspondiente a 2012 muestra que por medio de los principales programas de becas que opera el gobierno federal se otorgaron más de 8.2 millones de becas en todos los niveles educativos. Los recursos federales asignados a dichos programas —varios de ellos creados en los dos últimos años— ascienden a poco más de 40 000 millones de pesos (figura 19). Sin embargo, no existe información certera sobre la eficacia de la mayoría de los programas, como tampoco certidumbre acerca de que los programas de becas vigentes se mantengan en el próximo ejercicio presupuestario.
La magnitud de los rezagos sociales y educativos plantea la necesidad de fortalecer la intervención del Estado, en su tres órdenes de gobierno, para conferir un sentido claramente inclusivo a las políticas educativas, enfrentando los graves problemas que aquejan al sistema educativo en materia de acceso, cobertura, permanencia, eficiencia terminal y, sobre todo, aprendizaje académico. Para tales efectos se considera necesario constituir un sistema nacional de becas educativas (snbe) que articule los esfuerzos de los tres órdenes de gobierno, de las diversas instituciones educativas y de la sociedad, para establecer una política con visión de largo plazo, que incremente de manera sostenida el número de becas, en todos los niveles educativos, dando prioridad a estudiantes de escasos recursos y a los matriculados en instituciones públicas, para que puedan acceder y realizar sus estudios profesionales en condiciones de calidad.
Figura 19. Matricula pública, becas y presupuesto federal asignado a becas educativas, 2012 1/
Notas: */ La suma total de becas otorgadas no coincide con la información reportada en el anexo del informe de gobierno, debido a que el reporte del Ejecutivo omite varios programas de becas educativas. 1/ Información preliminar reportada en el VI Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal 2012. 2/ Incluye profesional técnico y bachillerato. 3/ Considera normal
licenciatura, y licenciatura tecnológica y universitaria. 4/ Incluye especialización, maestría y doctorado. 5/ Becas educativas otorgadas en el marco del programa Oportunidades (De acuerdo con el documento "Oportunidades: Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012. (Segunda etapa)" 97.4% de los recursos del Ramo 11
etiquetados en el Programa Oportunidades se ejercieron en becas educativas. Otros apoyos que cubre el programa son: Útiles escolares y Edhuca, Estímulos para el Desarrollo Humano
y las Capacidades de los Adultos. El porcentaje corresponde al monto erogado en los tres primeros bimestres de 2012, respecto al total de recursos ejercidos del ramo 11. 2/ Estimando
considerando que dentro del PEF 2012, 65.7% de los recursos se etiquetan en la subfunción de educación básica. 3/ Estimando considerando que dentro del PEF 2012, 34.3% de los
recursos se etiquetan en la subfunción de educación media superior). 6/ Programa de becas para la expansión de la EMS operado por SEP a partir de 2012. Tomado del VI Informe de
Gobierno 2012. 7/ Programa de becas para la EMS (SEP). Dato estimado a diciembre 2012 (Transparencia presupuestaria). 8/ Ultima cifra reportada para el ciclo 2010-2011. 9/ Programa
iniciado en 2012. En el PEF apareció con el nombre "Becas para la Educación Superior y la Expansión de la Educación Media Superior, Inglés y Computación." Información reportada
en el VI Informe de Gobierno. 10/ Becas de nivel superior financiadas con el programa presupuestario "Programa de Becas" subfunción 03, Educación superior. 11/ Corresponde al
Programa de Becas de Apoyo a la práctica intensiva y al SS para estudiantes de 7º y 8º semestres de escuelas normales. Méx. VI Informe de Gobierno 2012. 12/ Becas de posgrado
otorgadas por Conacyt. 13/ En educación básica corresponde a Becas de apoyo a la educación básica de madres jóvenes y jóvenes embarazadas; Media superior: estimación propia con
información de "Becas Institucionales"; "Becas Institucionales Conalep"; "Bécalos" y "Becas SEP/Liceo Franco Méx"; En nivel superior: "Becas Institucionales"; "Curso de Verano para
maestros de inglés 2012"; "Apoyo a la movilidad universitaria e intercambio académico en el marco del UMAP"; "Apoyo a la movilidad universitaria en América del Norte, Europa y
Australia" y "Asistencia de idiomas"; Posgrado: "Becas para Posgrado (SEP)", y "Fullbright-Robles". 14/ Se calcula sobre matrícula pública y de régimen autónomo en el nivel medio
superior, superior y posgrado. El nivel básico no incluye "preescolar". 15/ El presupuesto total corresponde a lo aprobado en programas de Becas en el PEF 2012. Para la distribución por
nivel educativo se consideró la clasificación funcional del gasto público. Los recursos etiquetados en la subfunción "cultura" y "Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes"
que no señalaban nivel educativo se incluyeron en el presupuesto de posgrado. Se estima que el presupuesto federal en becas representa al menos el 90% del total de recursos públicos
destinados a becas. por lo que para un escenario de gasto público total, el 10% de los recursos correspondería a las entidades federativas. 16/ Resulta de dividir los recursos públicos
federales entre el total de becas por nivel educativo.
Fuente: Elaborado con base en información publicada por el Poder Ejecutivo Federal. VI Informe de Gobierno 2012, Presidencia de la República. Portal SEP, becas, Pronabes. Portal Conacyt. PEF 2012 (Presupuesto por Programa y Subfunción), y del Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012 (Oportunidades).
El diseño y operación del SNBE, en los términos expuestos, requiere un cambio sustantivo en el enfoque de las becas, que conciba a la beca no como una dádiva, sino como un instrumento de política alineada a una concepción de la educación como un bien público, un derecho social y que como tal constituye una obligación irrenunciable del Estado mexicano para lograr el mejoramiento cultural de la población en sus edades tempranas.
La constitución y operación de un SNBE, con pleno soporte jurídico, favorecería el establecimiento de mecanismos más eficientes de transparencia y rendición de cuentas, en los ámbitos federal y local.
En la figura 20 se presenta un escenario que estima el costo del probable impacto presupuestario que tendría aplicar una estrategia gradual para incrementar de manera firme y sostenida la cobertura de los programas de becas educativas en todos los niveles educativos, tendiendo como meta alcanzar la cobertura universal de la matrícula educativa registrada en escuelas públicas en el año 2022.
Figura 20. Estimación de los requerimientos anuales para becas educativas con el objetivo
de atender a la totalidad de los alumnos en escuelas públicas en el año 2022
(número de becas, % respecto a la matrícula pública y pesos de 2012)
Notas: 1/ alumnos que actualmente reciben beca o apoyo económico como porcentaje de la matrícula pública del nivel educativo. 2/ Costo anual de la beca entregada por
Oportunidades para alumnos en nivel primaria. 3/ Costo anual de la beca de Oportunidades para alumnos en educación secundaria. 4/ Costo anual de la becas de
Oportunidades para alumnos de educación media superior. 5/ Costo anual de la beca más alta entregada por PRONABES. 6/ Costo anual de la beca promedio nacional
pagada por el CONACYT. 7/ En el marco de la concurrencia presupuestaria en el periodo 2013-2022, 90% lo aportaría el gobierno federal y 10% los gobiernos estatales. 8
Considerando la concurrencia presupuestaria total en educación media superior, 74.1% del gasto lo aporta el gobierno federal y 25.9% los gobiernos estatales.
Fuente: Elaboración propia con información del VI Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, septiembre de 2012., e información de SHCP. Presupuesto de Egresos de la
Federación 2012.
Manteniendo el valor real de las becas educativas otorgadas en el ciclo escolar 2012-2013, se calcula que lograr la cobertura universal de becas en el nivel básico en un lapso de 10 años requiere incrementar en 1.3 millones las becas en educación básica. Por su parte en el nivel medio superior sería necesario un incremento anual de 254 630 becas; y en el nivel superior, el incremento requerido sería de 321 557 becas en licenciatura y de 12 387 becas en posgrado. Para alcanzar la cobertura universal de becas en planteles públicos —en los niveles de educación básica, medio superior y superior— los requerimientos anuales adicionales se estiman en 13 464.6 millones de pesos. Dicho monto resulta equivalente al costo fiscal anual —estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público— del decreto del Poder Ejecutivo federal que “otorga un estímulo fiscal a las personas físicas en relación con los pagos por servicios educativos”; es decir, al decreto que exenta del pago del impuesto sobre la renta de las personas físicas a las erogaciones por concepto de pago de colegiaturas en escuelas particulares.
